Home
Komentari
Kulturna politika
Ekonomska politika
Debate
Prikazi
Hronika
Polemike
Prenosimo
 
 
Impresum
Pretplata
Kontakt
Oglašavanje
Novi broj
Prošli brojevi
Posebna izdanja
NSPM Analize
Linkovi
Debate:
Kosovo i Metohija
Srbija i Crna Gora
Srbija i NATO
Srbija među ustavima
Crkva i politika
Kuda ide Srbija?
Svet nakon 11. septembra
Istina i pomirenje na ex-YU prostoru
   
  Komentari:
Politički život
Kolumne Đ. Vukadinovića i S. Antonića
Kulturna politika
Ekonomska politika
Polemike
BiH - deset godina posle Dejtona
Savremeni svet
   
  Pregledi:
Prenosimo
Prikazi
Hronika
Ankete
   
 

DEBATA

Srbija među ustavima

 

 

Vladan Petrov

NOVI USTAVNI SUD REPUBLIKE SRBIJE

- povodom M išljenja Venecijanske komisije o Ustavu Republike Srbije od 2006 -

SAŽETAK

Ustav Republike Srbije od 2006. g. uneo je značajne novine u oblasti ustavnog sudstva. Novi ustavni sud Srbije ima proširene stare i sasvim nove nadležnosti, u njegovom obrazovanju ravnopravno učestvuju nosioci sve tri vlasti, a zakonom se regulišu „uređenje Ustavnog suda i postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo njegovih odluka“. Zanimljivo je da se tzv. Venecijanska komisija u svom mišljenju o ovom ustavu jedva osvrnula na deo Ustava koji uređuje Ustavni sud, premda ga ocenjuje kao „generalno pozitivan“. Ovaj deo Ustava svakako zaslužuje veću pažnju imajući u vidu težnju ustavotvorca da postavi koncepciju „jakog“ Ustavnog suda, kao i ozbiljne normativne propuste koje on sadrži. Polazeći od oskudnih komentara Venecijanske komisije, autor analizira osnovna ustavna rešenja koja se odnose na Ustavni sud. Pri tom, ozbiljna analiza novog ustavnog suda Srbije biće moguća tek po stupanju na snagu Zakona o Ustavnom sudu, kako bi se dobila kompletna slika pravne regulative ove institucije. Što se tiče Mišljenja Venecijanske komisije njega ne treba olako odbaciti, iako je očigledno da je ono „ostalo na nivou“ Ustava Srbije od 2006.

Ključne reči: Ustav Republike Srbije od 2006, Venecijanska komisija, Ustavni sud, ustavna žalba, prethodna kontrola ustavnosti zakona, izbor i imenovanje sudija Ustavnog suda, prestanak dužnosti sudije Ustavnog suda, predlog Zakona o Ustavnom sudu.

  1. Značaj ustavnog suda u modernom ustavnom poretku.

Svaka ustavna institucija ima posebno dostojanstvo. Dostojanstvo parlamenta potiče od naroda koji ga bira, a vladino od funkcije, rečima Morisa Diveržea, da bude „stožer ... političke mašine“. Ipak, jedno je dostojanstvo čuvara ustava. Ono pripada ustavnom sudu.

Ustavni sud kao organ sui generis, ustanovljen prvi put u Ustavu Austrije od 1920 , prema zamisli Hansa Kelzena, danas se smatra jednim od najvažnijih obeležja modernog evropsko-kontinentalnog konstitucionalizma. Kakav je značaj ustavnog suda i sistema centralizovane kontrole ustavnosti vidi se i po tome što ovu instituciju imaju gotovo sve zemlje zapadne Evrope, izuzev Holandije, nordijskih zemalja, Švajcarske i, u izvesnom smislu, Francuske. (1) I sve zemlje bivšeg socijalističkog bloka, osim Estonije, uvele su ustavno sudstvo tokom prethodnih decenija. (2)

Dakle, moderni ustavi, u velikom broju, dodeljuju ustavnom sudu nadležnost rešavanja ustavnih sporova. Ustavni sporovi, premda različiti, imaju i svoj zajednički imenitelj. To su, u osnovi, pravni sporovi, koji sadrže, u manjoj ili većoj meri, i političke elemente. Svrha „ustavnog sudovanja“ je upravo depolitiziranje, odnosno rešavanje ustavnih pitanja pravnim metodom i pravnim rezonovanjem. (3) Da bi ustavni sud mogao da obavlja tako složen zadatak neophodno je obezbediti mu valjan pravni okvir i „ambijent“ u kojem će da radi. Pravni osnov njegovog delovanja daje ustav, ali pravni „ambijent“, kao i sredstva rada, obezbeđuje zakon o ustavnom sudu.

2. Ustav Republike Srbije od 2006. g.

Malo je ustava koji su tako žestoko napadani, kao što je to bio slučaj s Ustavom Republike Srbije od 1990, a da su, ipak, uspevali da opstanu u zavidnom vremenskom periodu. Brojne, ali često jalove rasprave o novom ustavu počev od 2000, kao da su doprinele da Ustav Srbije od 1990. dobije karakteristiku tipičnu za srpski narod, a to je „inat“. Što se više govorilo o nužnosti donošenja novog, to je jača o „mit“ o nepromenjivosti starog ustava. Ipak, Srbija je donela novi ustav onog trenutka kada je bila „stavljena pred svršen čin“. Posle referenduma za nezavisnost u Crnoj Gori, Srbija je, ne svojom „krivicom“, povratila „puni“ suverenitet. Poslednji čin konačnog ustavnopravnog definisanja Srbije kao samostalne države bilo je usvajanje Ustava Srbije novembra 2006. To je bio jedini „objektivan i verodostojan“ pravni razlog za donošenje novog ustava. (4)

U vremenu koje je prethodilo donošenju novog ustava izrečeno je mnogo neistinitih sudova o ovom pravnom aktu, koji su se formirali na osnovu proizvoljnih i politički motivisanih poređenja sa Ustavom Srbije od 1990. Brojni „osvedočeni“ stručnjaci za ustavno pravo hvalili su novi ustav kao moderan i evropski orijentisan pravni tekst, koji, bez sumnje, označava diskontinuitet sa autoritarnim poretkom oličenim u Ustavu Srbije od 1990. Sa stanovišta ustavnopravne nauke, stvari ne stoje tako. U formalnom smislu, Ustav Srbije od 2006. ne označava ustavni diskontinuitet, jer je donet prema postupku za promenu ustava predviđenim Ustavom od 1990. U sadržinskom smislu, tek predstoje ozbiljne i sveobuhvatne analize, ali je nesporno da postoje značajne „dodirne tačke“ između starog i novog ustava. U načelu, moglo bi se prihvatiti mišljenje profesora Ratka Markovića koji smatra da bi se za Ustav Srbije od 2006. „teško moglo uzeti da je ... nov ustav“ i da je to „uglavnom korigovani Ustav Republike Srbije od 1990“. (5) Ovo mišljenje je uvod u prvu stručnu celovitu analizu novog ustavnog teksta, koja je izašla iz pera domaćeg ustavnopravnog pisca. Pošto je ustavno pitanje izgleda odavno prestalo da bude unutrašnja stvar države (barem države kao što je Srbija), ubrzo je svetlost dana ugledalo i Mišljenje inostranih stručnjaka koji čine tzv. Venecijansku komisiju, savetodavni organ Saveta Evrope. (6)

3. Ustavni sud Republike Srbije u Ustavu od 2006. i u Mišljenju Venecijanske komisije

Sa stanovišta nauke ustavnog prava, irelevantni su motivi koji su rukovodili članove Venecijanske komisije pri izradi ovog mišljenja. Tim pre, što ne smatramo da ovakvom mišljenju, bez obzira na to od koga dolazi, treba pridavati suštinski značaj u vrednovanju srpskog ustava u celini i u pojedinim rešenjima. Ustav je, i na početku 21. veka, nacionalna tvorevina. A da se on ne može posmatrati kao internacionalna stvar, dokaz je i sudbina tzv. evropskog ustava. Otuda, mišljenja stranih stručnjaka, premda uvek dobrodošla ako su objektivna i naučno utemeljena, treba uzimati s rezervom. Ona, svakako, ne mogu imati prednost u odnosu na domaću ustavnopravnu nauku.

Stoga ćemo Mišljenje Venecijanske komisije uzeti samo kao polaznu osnovu za analizu slabosti ustavne regulative, i to isključivo u oblasti ustavnog sudstva. Najpre, dolazi do izražaja da je instituciji Ustavnog suda posvećeno malo prostora u dokumentu zavidnog obima (22 strane gusto kucanog teksta). Ovakav pristup sigurno može da začudi iz više razloga. Prvo, Ustav Srbije od 2006. zaista je nov kad je reč o regulativi Ustavnog suda. Drugo, institucija Ustavnog suda je vrlo „ ambiciozno “ postavljena u novom ustavu. Najzad, ovaj deo Ustava sadrži rešenja koja se argumentovano mogu kritikovati, što je Venecijanska komisija, uglavnom, propustila da učini. Štaviše ovaj deo Ustava, Komisija je ocenila kao „generalno pozitivan“. Ocenu prati kratko obrazloženje u kojem se kaže da „Ustav predviđa jak Ustavni sud uravnoteženog sastava“.

Da pođemo od nadležnosti Ustavnog suda. „Jačina“ Ustavnog suda, bez sumnje, počiva i na njegovim nadležnostima, koje su u Ustavu od 2006, delom proširene, a delom sasvim nove u odnosu na Ustav od 1990. Komisija je uočila da je, sa stanovišta nomotehnike, čl. 167. Ustava, koji predviđa najveći broj nadležnosti Ustavnog suda, „daleko od savršenog“. Ona je primetila , što i nije bilo naročito teško, da se „dvaput ponavlja da će Sud vršiti i druge dužnosti predviđene Ustavom“. Ipak, Komisija smatra da se „ne može prigovoriti sadržini ovog člana“. Ne možemo se složiti sa takvom ocenom, jer ovaj „propust“ ustavotvorca povlači za sobom dve ozbiljne posledice. Prvo, isto pitanje u istom članu uređeno je različito. (7) Drugo, u čl. 167. st. 2. t. 6. stoji da Ustavni sud „vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom“. Ovakvom formulacijom Ustav je učinio spornim važno pravilo da je nadležnost ustavnog suda ustavna materija. Poslovi u nadležnosti ustavnog suda utvrđuju se sistemom pozitivne enumeracije u samom ustavu ili u zakonu s ustavnom snagom, a nikako u običnom zakonu. Smisao ovog pravila nalazi se u potrebi da se zakonodavac spreči da na bilo koji način definiše (ukida, uvodi nove ili menja postojeće) nadležnosti ustavnog suda. Ono ima svoje teorijsko opravdanje (poštovanje podele vlasti i nezavisnog položaja ustavnog suda u odnosu na zakonodavca), potvrdu u našoj ustavnosudskoj praksi kao i u uporednom pravu. (8) Potpuno je irelevantno koji su razlozi doveli do naopakog rešenja u Ustavu Srbije od 2006 (da li je reč o redakcijskoj grešci, nepoznavanju osnovnih kategorija ustavnog prava ili nameri). Bitno je da se uspostavljanjem tzv. „rezervnih nadležnosti“, slabi položaj Ustavnog suda u odnosu na zakonodavnu vlast čije akte on upravo treba da kontroliše. Time je, u značajnoj meri, dovedena u pitanje koncepcija o jakom Ustavnom sudu.

Prva i osnovna nadležnost ustavnog suda je normativna kontrola prava. Ova nadležnost je u Ustavu Srbije od 2006. značajno proširena u odnosu na prethodni ustav. Ustavni sud Srbije odlučivaće ne samo o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, već i sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (čl. 167. st. 1. t. 1). On će, takođe, odlučivati i o saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom (čl. 167. st. 1. t. 2). Ustav uvodi i mogućnost kontrole ustavnosti zakona koji su usvojeni u Skupštini, ali još nisu stupili na snagu. Ova, tzv. preventivna (prethodna) kontrola ustavnosti svoj uzorit primer nalazi u Ustavu Francuske od 1958. Tu, međutim, prestaje bilo kakva sličnost između francuskog i srpskog ustava. Pre svega, u Francuskoj je prethodna kontrola glavni i jedini oblik kontrole ustavnosti. Prema Ustavu Srbije od 2006, glavni oblik kontrole ustavnosti, ipak, ostaje naknadna kontrola ustavnosti, kontrola koja se vrši po stupanju zakona ili drugog opšteg akta na snagu. Nadalje, u Francuskoj kontrola ustavnosti je obavezna za organske zakone i poslovnike domova parlamenta, a fakultativna za ostale zakone. Kod nas, ona je fakultativna i odnosi se isključivo na zakone. Cilj uvođenja ove kontrole u Francuskoj bio je zaštita izvršne vlasti od svemoćnog parlamenta. (9) U Ustavu Srbije, ovaj instrument bi trebalo da koristi, prevashodno, parlamentarnoj manjini da ospori zakonski predlog koji smatra neustavnim.

Na žalost ustavna regulativa ovog instituta kod nas je tako naopaka, da je bilo bolje uopšte je i ne predvideti. „Štetu“ koju je ustavotvorac napravio, ni zakonodavac neće moći bitno da popravi. Ukratko, ozbiljni prigovori na račun regulative prethodne kontrole ustavnosti zakona u Ustavu Srbije od 2006. bili bi: 1) kratak rok u kojem Ustavni sud mora da odluči o osporenom zakonu (na zahtev 1/3 narodnih poslanika, Ustavni sud je dužan da u roku od sedam dana oceni ustavnost zakona) (10); 2) osporeni zakon može biti proglašen pre donošenja odluke o neustavnosti, a upravo je smisao ovog instituta da spreči proglašenje neustavnog zakona ili neustavne odredbe u zakonu; dakle, postupanje Ustavnog suda ne odlaže stupanje na snagu osporenog zakona; logično se nameće pitanje, kakva je svrha ovakve preventivne kontrole; trebalo je, dakle, u Ustavu izričito predvideti odredbu u kojoj se kaže da „zakon ne može biti proglašen dok traje postupak kontrole ustavnosti; 3) Ustav „zabranjuje“ da se protiv zakona čija je usklađenost sa Ustavom utvrđena pre njegovog stupanja na snagu ponovo pokreće postupak; to, praktično, znači da se ustavnost zakona koji je u postupku prethodne kontrole proglašen ustavnim ne može više nikada dovoditi u pitanje. (11) Rečju, ovakvom regulativom ustavotvorac je sasvim promašio smisao instituta preventivne kontrole ustavnosti. Venecijanska komisija, u svom mišljenju, i ne pominje ovaj institut. Ona samo, komentarišući čl. 16. st. 2. Ustava, kojim se određuje da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Srbije, predlaže da bi „postupak ?kontrole ustavnosti zakona pre njihovog stupanja na snagu?, predviđen u čl. 169. Ustava, trebalo proširiti i na kontrolu ustavnosti ugovora pre njihove ratifikacije“.

Nisu sve nadležnosti Ustavnog suda navedene u čl. 167, koji nosi naziv „nadležnost“. One su „rasute“ po Ustavu, ali to je još i najmanje što se može prigovoriti ustavotvorcu u regulativi ustavnog sudstva. Nova nadležnost Ustavnog suda je i odlučivanje o postojanju povrede Ustava od strane predsednika Republike. Reč je o čl. 118. koji uređuje postupak razrešenja predsednika Republike. Venecijanska komisija je u vezi s ovim članom istakla dva, krajnje površna prigovora. Prvo, čl. 118. nije „sasvim jasno redigovan“. Drugo, „pod sadašnjim uslovima u Srbiji dosadno posezanje za postupkom impeachmenta-a ne može se isključiti“. „U načelu, ovo se čini kao korektna procedura“, zaključuje Komisija. Nama se čini da je ovaj postupak daleko od „korektnog“. Najpre, nije u skladu sa logikom instituta neposredno izabranog šefa države da ga razrešava Narodna skupština. Istina, ovakvo rešenje može se naći u uporednom pravu. (12) Zatim, nije sasvim jasna uloga Ustavnog suda u ovom postupku, odnosno kakvo je pravno dejstvo odluke Ustavnog suda kojom se utvrđuje da je predsednik Republike povredio Ustav. Na osnovu formulacije čl. 118. može se izgleda zaključiti sledeće. U materijalnom smislu, odluka Ustavnog suda kojom se utvrđuje da je predsednik Republike povredio Ustav može imati samo savetodavni karakter. Dakle, reč je o mišljenju Ustavnog suda da postoji povreda Ustava. Ovakva odluka, međutim, ne može pravno obvezati Skupštinu da razreši predsednika Republike. „Gospodar sudbine“ predsednika Republike koji je povredio Ustav, ostaje Narodna skupština, koja odluku o razrešenju donosi 2/3 većinom glasova svih poslanika. U proceduralnom smislu, odluka Ustavnog suda kojom se konstatuje povreda Ustava od strane predsednika Republike je pretpostavka za dalje vođenje postupka. Dakle, ako Ustavni sud donese odluku kojom se konstatuje povreda Ustava, moguće je jedno od dvoga: Narodna skupština će odlučiti da razreši ili da ne razreši predsednika Republike (u ovom drugom slučaju, ostaje konstatacija da je predsednik Republike povredio Ustav, ali Skupština procenjuje da obim ili sadržina povrede Ustava nisu takvi da zaslužuju sankciju u vidu razrešenja predsednika Republike). Ako Ustavni sud odluči da predsednik Republike nije povredio Ustav, postupak se okončava. Prema tome, Narodna skupština ne može protivno odluci Ustavnog suda da razreši predsednika Republike. (13) Najzad, možda je Ustavom trebalo precizirati koje povrede Ustava čine osnov odgovornosti predsednika Republike. Ovako, povreda Ustava ostaje širok pojam koji obuhvata ne samo izričitu povredu ustavne odredbe, već i povredu onog što se u ustavnoj teoriji obično naziva „duhom“ Ustava. Na taj način se stvara mogućnost da se pitanje povrede Ustava prenese sa terena ustavnosti u strogom smislu na teren političke celishodnosti. To već nije „teren“ Ustavnog suda, jer on mora da razmišlja kao pravni, a ne kao politički organ. Svakako, treba sačekati i videti kakav će stav zauzeti Ustavni sud pri odlučivanju i koliko će daleko ići u tumačenju izraza „povreda Ustava“. (14) Dakle, čl. 118. Ustava povlači za sobom niz spornih pitanja, koje Venecijanska komisija nije ni pomenula, a kamoli pokušala da na njih odgovori.

Član 170. Ustava, koji predviđa nov institut u srpskom ustavnom pravu, ustavnu žalbu, Venecijanska komisija je posebno pozdravila jer on „obezbeđuje mogućnost da pojedinci podnose ustavne žalbe zbog povreda ljudskih prava“. (15) Ustavotvorac nije odredio ko može izjaviti ustavnu žalbu. Bilo bi bolje da je to učinio, nego da tako značajno pitanje prepušta zakonodavcu. (16) Ustavna žalba je pravno sredstvo koja ustavni sud približava građanima. Njegova uloga zaštitnika prava građana, garanta vladavine prava i demokratskog poretka još više dolazi do izražaja. Ipak, ne sme se zaboraviti da ustavni sud nije, po svojoj prirodi, demokratska institucija. On je, u izvesnom smislu, oličenje pravničke „aristokratije“ u jednom društvu. „Ustavna žalaba sadrži jedan zahtev koji ima za cilj da ograniči upotrebu ovog sredstva na lica koja su lično pogođena i da onemogući da Ustavni sud postane ,?forum za provetravanje opšteg nezadovoljstva?“. (17) Stoga vrlo pažljivo treba odrediti ko može izjaviti ustavnu žalbu. Treba naći ravnotežu između zahteva vladavine prava, s jedne, i zahteva efikasnosti u radu Ustavnog suda, s druge strane. Ustavnom sudu Srbije će, bez sumnje, biti podnošeno mnogo ustavnih žalbi, ali treba učiniti sve da on njima ne bude pretrpan, tako da ne bude u stanju da o osnovanim ustavnim žalbama ozbiljno rešava. Jedan od načina da se to, koliko-toliko, izbegne jeste razumno određenje kruga subjekata koji imaju pravo na ustavnu žalbu, kao i lica koja u njihovo ime mogu da izjave ovu žalbu. Tako važno pitanje, imajući u vidu i naše prilike, ponavljamo, nije se smelo urediti običnim zakonom.

Drugi način da se spreči da „jedina aktivnost“ Ustavnog suda Srbije bude odlučivanje o ustavnim žalbama bio bi formiranje užih tela (veća), sastavljenih od nekoliko sudija, koja bi a priori odbijala očigledno neosnovane žalbe. Ipak, mogućnost da se zakonom predvide ovakva veća isključio je sam Ustav pravilom o odlučivanju Ustavnog suda. U čl. 175. st. 1. kaže se da „Ustavni sud odluke donosi većinom glasova svih sudija Ustavnog suda“. Stoga, Ustavni sud mora o svim žalbama, pa i onim očigledno neosnovanim, da odlučuje u plenumu.

Da kažemo nešto o sastavu Ustavnog suda, kao i o izboru i imenovanju sudija Ustavnog suda (čl. 172. Ustava). Novi Ustavni sud imaće 15 sudija. Ako imamo u vidu Ustavni sud Slovačke (10 sudija) i Ustavni sud Rusije (19 sudija), ili „klasične“ ustavne sudove poput nemačkog (16) i austrijskog (14), može se reći da Ustavni sud Srbije odgovara „evropskom proseku“. U stvari, broj sudija je očigledno preuzet iz Ustava Italije od 1947, kao i način izbora, odnosno imenovanja sudija Ustavnog suda (istina, ne sasvim dosledno). Da li je broj sudija Ustavnog suda Srbije adekvatno odmeren? Uvidom u uporednopravna rešenja, odgovor bi mogao da bude potvrdan. Međutim, uporedni metod nekada može da zavede i na pogrešan „trag“. Ako se broj sudija Ustavnog suda dovede u vezu sa konkretnim prilikama u Srbiji, stvari stoje drugačije. Srbija je mala država u kojoj danas nije lako „naći“ 15 „istaknutih pravnika sa najmanje 40 godina života i 15 godina iskustva u pravnoj struci“, čak i kad se političke stranke svojski „potrude“ da ih pronađu. Posmatrano iz ovog ugla, čini se da je broj sudija Ustavnog suda previsoko odmeren. (18) Protivargument ovom stavu o previsoko određenom broju sudija mogao bi se naći u obimu nadležnosti Ustavnog suda. Ustavni sud sa značajnim nadležnostima kao što je ovaj prema novom ustavu Srbije teško će moći da obavlja posao valjano bez većeg broja sudija. Ovaj protivargument, međutim, imao bi veću težinu da je novi ustav Srbije predvideo ili barem omogućio da sudije Ustavnog suda sude u (užim) većima. Kao što smo istakli, to je isključeno s obzirom na većinu koja se traži za donošenje odluka Ustavnog suda iz čl. 175. st. 1. (19)

U vezi s čl. 172. Ustava, Venecijanska komisija je ocenila da se sastav Ustavnog suda „čini dobro uravnoteženim“. I stvarno, teorijski posmatrano, izbor i imenovanje sudija u kojem učestvuju nosioci sve tri vlasti odgovara vladajućoj koncepciji o ustavnom sudu kao organu sui generis. Kad tri vlasti ravnopravno stvaraju ustavni sud, trebalo bi očekivati da će ovaj biti podjednako (ne)zavisan od svih njih , da će on, u izvesnom smislu, biti „četvrta“, neutralna vlast koja se u svom postupanju rukovodi isključivo zahtevom za obezebeđenjem suprematije ustava. Ipak, u političkom društvu u kojem ne vlada „duh“ ustavnosti i konstitucionalizma, čiju „esenciju“ ne čini ustavni, već politički (stranački) „moral“, i najbolja teorija se može izopačiti. Tako smo svedoci žestokih kritika na račun načina obrazovanja Ustavnog suda prema Ustavu Srbije od 2006. Čak i ljudi koji bi trebalo da poznaju ustavno sudstvo, upozoravaju da ovakav način izbora i imenovanja sudija Ustavnog suda neminovno vodi politizaciji Suda. Prigovara se da je Ustav privilegovao predsednika Republike, jer od 10 „njegovih“ kandidata Narodna skupština mora da izabere pet. S druge strane, Skupština u utvrđivanju liste kandidata nije jedinstvena. Svaka parlamentarna stranka želi da predloži što veći broj „svojih“ kandidata. Utvrđivanje kandidata za sudije Ustavnog suda pretvorilo se u običnu stranačku „trgovinu“, a budući Ustavni sud, kako reče jedan poslanik u Skupštini, bolje je nazvati „trgovinskim“ sudom.

Ovi i slični prigovori nisu bez osnova, ali se taj osnov, po nama, ne nalazi u Ustavu, već u nesređenim političkim prilikama u Srbiji. Takve prilike karakteriše potpuna dominacija političkih stranaka nad Ustavom. (19) Ustav nigde ne kaže da kandidati Skupštine moraju biti i kandidati političke stranke. Moglo bi se reći da je to nešto što se pretpostavlja. Nije, međutim, tako. Narodna skupština nije prost zbir političkih stranaka; ona je ustavna institucija prvog reda, koja mora, barem u određenim situacijama, da se oslobodi svog „partizanskog“ duha. Takva situacija, kada vlast i opozicija u Skupštini treba da budu jedinstveni, upravo je utvrđivanje kandidata za izbor sudija Ustavnog suda. Ali priča o tome kako bi trebalo da bude, u našim uslovima, više liči na ispraznu akademsku raspravu, nego na rešenje problema koji karakterišu naš politički život.

Ipak, sa stanovišta ustavnog prava, može se postaviti pitanje: ako ovaj način izbora, odnosno imenovanja sudija Ustavnog suda omogućava njegovo izopačavanje u politički sud, koji bi to način obrazovanja Suda bio više u skladu s prirodom i ustavnom ulogom ove institucije? Jedan je postojao u Ustavu Srbije od 1990, prema kojem je sudije Ustavnog suda birala Narodna skupština na predlog predsednika Republike. Drugi način, koji se uporedno retko javlja (Češka, Slovačka), „vlast“ izbora svih sudija ustavnog suda poverava predsedniku Republike uz potrdu ili na predlog parlamenta. Treći način je, u osnovi, ovaj koji je predviđen u novom ustavu Srbije. (21) Sva ostala ustavna rešenja su samo „varijacije“ na neku od navedenih „tema“. Prema tome, nije još „izmišljen“ takav način obrazovanja ustavnog suda koji bi davao punu garanciju njegove nezavisnosti i sprečavao bilo kakavu mogućnost njegove politizacije. Toga je bio svestan i idejni tvorac prvog ustavnog suda, H. Kelzen: „Kad je ova opasnost (opasnost od uticaja političkih stranaka, V. P.) već prilično značajna, bolje je prihvatiti legitimno učestvovanje političkih stranaka u formiranju Suda, nego njihov skriveni i nekontrolisani uticaj“. (22)

U vezi s izborom i imenovanjem sudija Ustavnog suda, osvrnuli bismo se samo na jedan od tri uslova koje kandidat za sudiju ustavnog suda, prema Ustavu, treba da ispunjava. Reč je o izrazu „istaknuti pravnik“ (u Ustavu je izraz u množini „među istaknutim pravnicima“, čl. 172. st. 5). Prema jednom mišljenju, izraz „istaknuti pravnik“ je pravni standard. Stoga, on treba da ostane neodređen i ne treba ga zakonom precizirati. Prema drugom mišljenju, ovaj izraz će samo dodatno ojačati ulogu političkih stranaka u arbitrernom određivanju kandidata za sudije Ustavnog suda. Trebalo je Ustavom precizinije definisati šta se pod izrazom „istaknuti pravnik“ podrazumeva, (23) a kad to već nije uradio ustavotvorac, zakonodavac je trebalo da ispravi njegov „propust“. (24) Pošto Zakon o Ustavnom sudu nije precizirao ko je „istaknuti pravnik“, ostaje izvesna sloboda u tumačenju ovog izraza. Ipak, jedno je sigurno. „Istaknuti pravnik“ ne sme biti „samo“ vrhunski pravnik-zanatlija. On mora imati moralni autoritet i vrlo razvijenu svest o odgovornosti koju sobom nosi funkcija sudije Ustavnog suda. Samo takav pojedinac, čak i kad ga predlaže politička stranka (jer drukčije praktično nije moguće), moći će da valjano obavlja svoju funkciju. On će tada znati da je sudija Ustavnog suda postao ne zahvaljujući stranci, već zahvaljujući soptvenim kvalitetima (i većim od onih koje Ustav izričito zahteva). Takav sudija Ustavnog suda biće spreman da „sudi“ i političkoj vlasti, a da „služi“ samo jednom „gospodaru“, Ustavu. Prema tome, postoje „viši“ kriterijumi koje treba da ispunjava sudija ustavnog suda, a koji se ne mogu ni propisati ni obezbediti ustavom i zakonom.

Najzad, da kažemo nešto i o prestanku dužnosti sudije Ustavnog suda (čl. 174), a povodom tačke 84. Mišljenja Venecijanske komisije. Prestanak dužnosti sudije Ustavnog suda u novom ustavu uređen je na istim osnovama kao i u Ustavu Srbije od 1990. Razlozi za prestanak dužnosti sudije Ustavnog suda (istekom vremena na koje je izabran ili imenovan, na njegov zahtev, kad napuni zakonom propisane opšte uslove za starosnu penziju ili razrešenjem, čl. 174. st. 1), kao i razlozi za razrešenje (ako povredi zabranu sukoba interesa, trajno izgubi radnu sposobnost za dužnost sudije Ustavnog suda, bude osuđen ne kaznu zatvora ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim dužnosti sudije Ustavnog suda, čl. 174. st. 2) predviđeni su Ustavom. Dobro je da se ustavotvorac nije odlučio da „dekonstitucionalizuje“ ove razloge kao što je to učinio kod prestanka sudijske funkcije (čl. 148). Komisija je, ipak, u vezi s čl. 174. istakla tri prigovora.

Jedino je prvi prigovor sadržinske prirode, a on se odnosi na pitanje „da li treba dati Narodnoj skupštini pravo da odlučuje o prestanku dužnosti sudije Ustavnog suda, čak i samo iz razloga propisanih u stavu 2“. Verovatno da je Komisija smatrala nedoslednim rešenje prema kojem tri vlasti učestvuju u izboru, odnosno imenovanju sudija Ustavnog suda, a da samo jedna odlučuje o prestanku dužnosti sudije. I stvarno, naš ustav nije do kraja i dosledno „kopirao“ italijasnki „model“. U Ustavnom zakonu Italije od `1948 (ovo pitanje nije uređeno Ustavom Italije od 1947), odluka o „razrešenju“ sudije Ustavnog suda poverena je samom Ustavnom sudu. „Sudije Ustavnog ne mogu biti smenjeni ni udaljeni od dužnosti osim odlukom samog Suda, usled nastale fizičke ili zakonske nesposobnosti ili usled teških propusta u vršenju svoje dužnosti“ (čl. 3. st. 2 Ustavnog zakona). (25) Kao što smo već istakli, rešenje iz čl. 174, u osnovi, je preuzeto iz Ustava Srbije od 1990, prema kojem je Narodna skupština i birala sve sudije Ustavnog suda. U svakom slučaju, ovo rešenje ne bi trebalo da ugrozi nezavisnost sudija Ustavnog suda, kako se pribojava Venecijanska komisija. Kod prestanka dužnosti sudije Ustavnog suda istekom vremena na koje je izabran ili imenovan, na njegov zahtev ili kad napuni zakonom propisane opšte uslove za starosnu penziju, Skupština samo konstatuje nastupanje nekog od navedenih razloga i donosi odluku o prestanku dužnosti sudije. Tu nema „prostora“ da Skupština arbitrerno odlučuje. Može se jedino desiti da ona uopšte ne donese odluku i svojim nečinjenjem spreči da sudiji Ustavnog suda prestane dužnost. Da bi se ovakva mogućnost isključila, treba zakonom predvideti da će sudiji Ustavnog suda prestati dužnost, ukoliko Skupština ne donese odluku u određenom roku, po sili zakona. (26) Što se tiče razrešenja sudije Ustavnog suda, razlozi za razrešenje su, kako smo rekli, izričito navedeni u Ustavu. Zakon o Ustavnom sudu predviđa da „ispunjenost uslova za razrešenje sudije Ustavnog suda utvrđuje Ustavni sud“. Narodna skupština ni ovde nema veliki „manevarski“ prostor. Kad Ustavni sud utvrdi da su ispunjeni uslovi za razrešenje sudije Ustavnog suda, Skupština je dužna da ga razreši. Dakle, izvesne sumnje u pogledu ustavnog rešenja o prestanku dužnosti sudije Ustavnog suda, čini se, da su otklonjene Zakonom o Ustavnom sudu.

Drugi prigovor Venecijanske komisije u vezi s čl. 174. Ustava tiče se neujednačene terminologije. Tako se u čl. 174. st. 3. koristi izraz „odlučuje o prestanku dužnosti sudije“, a u čl. 99. kaže se da Narodna skupština „bira i razrešava“ sudije Ustavnog suda. Komisija pretpostavlja da se reč „razrešava“ odnosi samo na prestanak dužnosti sudije Ustavnog suda iz čl. 174. U suprotnom, „ovo bi predstavljalo jasno kršenje nezavisnosti sudstva“.

Poslednji prigovor je, takođe, redakcijskog karaktera, i odnosi se na izraz „kao i za imenovanje za izbor sudije Ustavnog suda“(čl. 174. st. 3). Druga dva prigovora nemaju veću težinu, te ih i ne treba dalje komentarisati.

Naposletku, da ukažemo na još nešto u vezi s čl. 174. Ustava Srbije od 2006. Smatramo da je ustavotvorac u čl. 174. st. 2. propustio da navede još jedan osnov za razrešenje od dužnosti sudije Ustavnog suda. Reč je o kumuliranju funkcije sudije Ustavnog suda sa članstvom u političkoj stranci. Istina, zabrana da sudija Ustavnog suda bude član političke stranke je sadržana u čl. 55. st. 5. Ustava koji uređuje slobodu udruživanja. Međutim, nije izričito predviđena sankcija za povredu ove zabrane. Moglo bi se reći da je nezamislivo da sudija Ustavnog suda, koji je dužan da čuva Ustav, i krši Ustav. Ipak, da bi se otklonila svaka nedoumica, trebalo je u čl. 174. st. 2. navesti i ovaj osnov za razrešenje. U suprotnom, moglo bi se postaviti pitanje kakva je sankcija za sudiju Ustavnog suda ako u toku trajanja svog mandata postane član političke stranke. Odgovor je jasan: sankcija je razrešenje, samo što to u Ustavu izričito nije rečeno. (27)

4. Zaključna razmatranja

Iz našeg izlaganja, izveli bismo dva zaključka. Prvi se odnosi na Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Republike Srbije od 2006. Uz dužno poštovanje članova Komisije koji su izradili ovo mišljenje, smatramo da je ono sadržinski ostalo na nivou na kojem je i sam tekst Ustava povodom kojeg je doneto. Ono ga, bez sumnje, nije nadvisilo. Ipak, Mišljenje Venecijanske komisije ne treba olako odbaciti. Ono je proizvelo barem dve značajne pozitivne posledice. Prvo, na predavanjima u školskoj 2006/2007 godini na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu studenti prve godine upoznati su sa sadržinom ovog mišljenja. Time su dobili priliku da se obaveste o tome kako inostrani stručnjaci vide naš novi ustav, u kojoj meri se njihove ocene i zaključci poklapaju sa onim što im predavači o ovom ustavu govore. Bez sumnje, Mišljenje Venecijanske komisije dodatno je podstaklo razvijanje kritičke svesti kod budućih pravnika u vezi s Ustavom Srbije od 2006. Drugo, ovo mišljenje je, donekle, „probudilo“ domaću stručnu javnost. Ako se već nije pitala prilikom izrade Ustava, ustavnopravna nauka je dužna da se o tom ustavu izjasni. To mora učiniti odgovorno i skrupulozno; pravnom, a ne političkom arumentacijom, kako su to činili pojedini njeni poslenici u odnosu na Ustav Srbije od 1990. Izrazi kao što su „dobar ili loš ustav“, „moderan ustav“, „Miloševićev ili Koštuničin ustav“ i sl. nisu primereni. Njih ustavnopravna nauka ne treba da poznaje. Oni, da upotrebimo reč s početka rada, ne odgovaraju dostojanstvu srpske ustavnopravne nauke, čiji su utemeljivači i najveći predstavnici Slobodan Jovanović i Milovan Milovanović. Srpska ustavnopravna nauka ima zadatak da se izbori sa pojavom „bagatelisanja“ ustavnog prava od strane samozvanih „ustavnih eksperata“, a, u stvari, potpunih ignoranata.

Drugi zaključak se odnosi na Ustavni sud Republike Srbije. Primetna je namera ustavotvorca da uspostavi instituciju jakog Ustavnog suda. Ipak, potencijal ustavnog suda ne može da se meri isključivo prema nadležnostima koje mu ustav poverava (pogotovo kad to čini pomalo „trapavo“ kao naš ustav). Institucija ustavnog suda, ustanovljena još 1963. u ustavnom sistemu SFRJ, možda nikada nije zadobila autoritet jednog nemačkog Saveznog ustavnog suda, ali nije bila ni „svaštara“. Ustavni sud prema Ustavu Srbije od 2006. dobio je nove nadležnosti. One podrazumevaju i rešavanje sporova koji po svojoj prirodi nisu tipični ustavni sporovi. Koliko će novi ustavni sud biti u stanju da valjano obavlja dve osnovne funkcije koje mu Ustav poverava (da štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode, čl. 166. st. 1), zavisi samo delom od ustavne i zakonske regulative. Dobrim delom, to će zavisiti i od ljudskog činioca, kako od onih koji će imati čast i obavezu da budu prve sudije novog ustavnog suda, tako i od onih koji su nosioci političke vlasti. Istorijat ustavnog sudstva u svetu potvrđuje da ustavni sud, ipak, čine ljudi, više nego pravni propisi. Ovi drugi daju samo okvir za njegovo delovanje, a prvi treba da se bore da vrhovno dostojanstvo ustava bude osnovno merilo vrednovanja ustavnog poretka.

Autor je docent na Pravnom fakultetu u Beogradu

Fusnote:

1. P. Avril, J. Gicquel, Le Conseil constitutionnel , Paris, 2005, str. 65.

2. Vidi: L. Garlicki, Constitutional Courts versus Supreme Courts, International Journal of Constitutional Law , Vol. 5, No. 1, 2007, str. 44-45.

3. Vidi: I. Krbek, Ustavno sudovanje , Zagreb, 1960, str. 7-8.

4. Vidi: R. Marković, Predgovor: Ustav Republike Srbije od 2006 – kritički pogled, Ustav Republike Srbije , 2006, str. 12.

5. R. Marković, op. cit . , str. 9.

6. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the Constitution of Serbia , adopted by the Commission at its 70th plenary session (Venice, 17-18 March 2007).

„ Venecijanska komisija je savetodavno telo Saveta Evrope, sastavljeno od nezavisnih članova u oblasti ustavnog prava. Stvoreno je 1990. posle pada Berlinskog zida, u vreme hitne potrebe za ustavnom pomoći u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Zvanični naziv Komisije je Evropska komisija za demokratiju putem prava, ali zbog svog sedišta u Veneciji, Italija, gde se sastaje četiri puta godišnje, označava se kao Venecijanska komisija.

Počevši od 18 država članica, uskoro su sve države članice Saveta Evrope pristupile Venecijanskoj komisiji, a od 2002. ne-evropske države mogu, takođe, postati punopravni članovi....

Rad Venecijanske komisije usredsređen je na nacrte ustava i ustavnih amandmana, ali Komisija pregleda i „para-ustavne“ zakone, tj. zakone koji su bliski ustavu, poput zakona o nacionalnim manjinama i izbornih zakona.

Zahtevi za mišljenje dolaze od država učesnica ili organa Saveta Evrope. Mišljenja koja usvaja Komisija nisu obvezujuća, ali se često poštuju.“ Izvor: en.wikipedia.org/wiki/Venice_Commission

7. Tako se u čl. 167. na jednom mestu kaže da Ustavni sud „vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom“, a na drugom da „Ustavni sud obavlja i druge poslove predviđene Ustavom“.

8. Vidi: Lj. Slavnić, Nadležnost ustavnog suda – materia constitutionis, Ustavni sud S rbije – u susret novom ustavu , 2004, str. 165-166.

9. J.-C. Zarka, Institutions politiques françaises , Paris, 2007, str. 103.

10. U Francuskoj taj rok iznosi 30 dana. Izuzetno, u hitnom slučaju, na zahtev Vlade, taj rok se skraćuje na osam dana. Vidi: čl. 61. st. 3. Ustava Francuske od 1958.

11. Tako je i u francuskom ustavu od 1958, ali ne treba zaboraviti da ovaj ustav uopšte ne poznaje naknadnu kontrolu ustavnosti.

12. Jedan od najpoznatijih primera je Ustav Ruske federacije od 1993 (čl. 93).

13. Vidi više o ulozi ustavnog suda u postupku po optužbi protiv šefa države: M. Pajvančić, Funkcije ustavnog suda u utvrđivanju krivice šefa države u ustavima zemalja u tranziciji, Ustavni sud Srbije – u susret novom ustavu , 2004, str. 121-134.

14. U novom zakonu o Ustavnom sudu, koji se nalazi u skupštinskoj proceduri, izraz „povreda Ustava“ nije preciziran. Stalo se na stanovište da je to morao da učini ustavotvorac, a kad on to već nije učinio, svako mešanje zakonodavca bilo bi neprimereno, čak i protivustavno.

15. Institut ustavne žalbe nije bio predviđen Ustavom Republike Srbije od 1990, ali jeste Ustavom SRJ od 1992 (čl. 124) i Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama od 2003 (čl. 9).

16. Vidi: R. Marković, op. cit. , str. 51.

17. R. Marković, Pokretanje ustavnog spora o ustavnosti normativnih akata , Beograd, 1973, str. 70.

18. Tog mišljenja je prof. R. Marković. Vidi: R. Marković, Predgovor: Ustav Republike Srbije od 2006–kritički pogled, Ustav Republike Srbije , 2006, str. 55.

19. Zanimljivo je da članovi Venecijanske komisije u svojim posebnim mišljenima o nacrtu Zakona o Ustavnom sudu daju drukčije tumačenje. Tako, recimo, gospodin Grabenvarter smatra da bi, iz razloga efikasnosti, trebalo urediti sistem veća sa sedam ili osam sudija ili odbora sa tri do pet sudija. Prof. Dž. Džoel, takođe, preporučuje da se zakonom predvidi mogućnost za formiranje posebnih veća od sedam sudija, možda za određenu vrstu predmeta. Članovi radne grupe za izradu nacrta Zakona o Ustavnom sudu Srbije ocenili su ove preporuke kao svrsishodne, ali i neizvodljive s obzirom na čl. 175. st. 1. Ustava. Vidi: Mišljenja o Nacrtu Zakona o Ustavnom sudu Republike Srbije koje su dali članovi Venecijanske komisije (CDL (2007)066*, mišljenje br. 445/2007; CDL(2007)065* mišljenje br. 445/2007).

20. Takvu dominaciju politikih stranaka nad Ustavom omogućava, n a posredan način, i sam Ustav Srbije od 2006. Vidi: V. Petrov, Constitution, Political Parties and Electoral Systems , VIIth World Congres of the International Association of Constitutional Law, Athens 11-15 June 2007.

21. Vidi, primera radi, čl. 147. Ustava Bugarske od 1991.

22. H. Kelsen, La Garantie juridictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle), Revue du Droit public et de la Science Politique en France et a l'Etranger , Paris, 1928, p. 227. Citirano prema: A. R. Brewer-Carias, Judicial Review in Comparative Law , S ambridge, 1989, str. 197.

23. Vidi: R. Marković, op. cit., str. 57.

24. U svom komentaru nacrta Zakona o Ustavnom sudu Republike Srbije, član Venecijanske komisije, prof. H. Suhocka, ukazuje na to da bi trebalo zakonom definisati kriterijume koje kandidat mora ispunjavati da bi se smatrao „istaknutim pravnikom“. Vidi: H. Suhocka, Mišljenje o Nacrtu Zakona o Ustavnom sudu Republike Srbije , br. 445/2007, CDL (2007) 067*.

25. Citirano prema: M. Stojanović, Sudska kontrola ustavnosti , Beograd, 1960, str. 150.

26. Takvo rešenje je i predviđeno u predlogu Zakona o Ustavnom sudu Republike Srbije (čl. 13. st. 3. i čl. 14. st. 3)

27. Novi zakon o Ustavnom sudu otklanja ovu nedorečenost ustavotvorca. U čl. 15. st. 1. predloga Zakona o Ustavnom sudu stoji: „Sudija Ustavnog suda razreševa se ako postane član političke stranke...“

 

 
 
Copyright by NSPM