Irena Pejić

KONCEPT NARODNOG PREDSTAVNIŠTVA
I KONTRAVERZE O PARLAMENTARNOM MANDATU U SRPSKOM USTAVU

Rezime

Ustav Srbije (2006) izostavio je eksplicitno određivanje pravne prirode parlamentarnog mandata, a u pogledu pravnog položaja poslanika predvideo potpunu slobodu parlamentaraca u raspolaganju mandatom. Na ovaj način ozbiljno je doveden u pitanje koncept narodnog predstavništva i načelo suverenosti građana u ustavnoj demokratiji. Neodrživa je koncepcija da poslanik u sistemu „slobodnog“ mandata „slobodno ” raspolaže njime, jer se na taj način legalizuje blanko ostavka i dopušta političkim partijama da deluju kao svojevrsni ustavni organi. Naime, korekcije slobodnog mandata u savremenoj ustavnoj državi, u kojoj je „parlament istaknutih pojedinaca“ zamenjen „parlamentom političkih partija“, ne mogu ići u pravcu ograničavanja slobode misli i izražavanja mišljenja koje poslanici uživaju. Uprkos korekcijama koje parlamentarni mandat i narodno predstavništvo trpe u savremenoj ustavnoj državi, princip slobodnog mandata ostao je kao jedan od temeljnih stubova doktrine o parlamentarnoj demokratiji. Političke partije mogu da ostvaruju svoje ciljeve u ustavnom okviru koji ne dopušta partijama da vlast vrše neposredno ili da je potčine sebi.

Ključne reči: Parlamentarni mandat, Narodna skupština, Ustav Srbije

I

U uslovima kada ustavni sistem Republike Srbije nije izrastao u jasno politički profilisan i sistem zrele parlamentarne i ustavne demokratije, novi srpski Ustav (2006) produbio je kontraverze u tumačenju pravne prirode parlamentarnog mandata. Ustavno rešenje dovelo je do konfuzije u tumačenju principa narodne suverenosti, predstavničke demokratije i političke reprezentacije, kao i u pogledu slobode misli i izražavanja mišljenja koje predstavljaju osnovne vrednosti ustavne demokratije. Ustav Srbije reguliše prirodu poslaničkog mandata posredno što otvara mogućnosti za različita tumačenja: „Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika" (čl. 102. st. 2).

Osnovni nedostatak sadržan je u nedoslednosti ustavnog proklamovanja jednog demokratskog principa. Pošto je izostalo eksplicitno određivanje prirode mandata, „slobodan“ poslanički mandat ne može biti proglašen samo zato što je narodni poslanik „slobodan" da izabere način raspolaganja svojim mandatom. Poslaniku mandat nije poveren zato da bi on njime raspolagao radi ostvarivanja svojih, prvenstveno političkih, ciljeva, već zato da bi predstavljao interese i ciljeve građana koji su ga izabrali. Ustavna formulacija o „slobodi“ poslanika ne može biti osnov za tumačenje principa slobodnog mandata shvaćenog kao standard ustavne demokratije i demokratskog predstavljanja građana, tj. njihove volje izražene na izborima. Dakle, izostalo je eksplicitno određivanje prirode narodnog predstavništva, a pojam „slobode“ u ustavnoj formulaciji nije ni implicitni osnov slobodnog parlamentarnog mandata. Ovakav pristup potpuno je nepoznat u uporednim ustavnim sistemima, kako tradicionalnih parlamentarnih demokratija tako i novih istočnoevropskih građanskih sistema. (1)

II

Odredba Ustava o parlamentarnom mandatu trebalo bi da bude dovedena u vezu sa ustavnom proklamacijom političkog pluralizma i ustavnim okvirom za delovanje političkih partija. Ukoliko se uzmu u obzir sve okolnosti vezane za funkcionisanje ustavne demokratije u uslovima dominacije političkih partija, onda je, smatramo, sasvim opravdana ustavna odredba (čl. 5. st 4) da „političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi“. Sistematsko povezivanje odredbi čl. 102. st. 2 i čl. 5. st. 4. Ustava upućuje da će političke partije „neposredno vršiti vlast“ ( uz opasnost da je „potčine sebi“) ukoliko one budu, na osnovu slobodne volje poslanika, raspolagale poslaničkim mandatom.

Ustavni princip suverenosti koja pripada građanima (čl. 2. st. 1 i 2. Ustava) i koji vlast mogu vršiti neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika direktno je narušen istom ustavnom odredbom (čl. 102. st. 2). Ustavna proklamacija da „nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana“ predstavlja temelj ustavne demokratije. Dovođenjem političkih partija u otvorenu i nedopustivu pravnu poziciju da raspolažu mandatom, postoji opravdana opasnost da one vlast potčine sebi tako što će preuzeti ulogu biračkog tela i prisvojiti suverenost od građana. Ustavni princip o suverenosti građana određuje imanentne granice političkoj reprezentaciji. Uprkos tome što političke partije dominiraju u izbornom procesu, kao što „okupiraju“ predstavnički organ – parlament, njihova uloga je ograničena generalnim principom o suverenosti građana u ustavnoj demokratiji.

Uvažavajući politički okvir za funkcionisanje parlamentarizma u savremenoj državi, uspostavljene su neke korekcije slobodnog mandata u predstavničkoj demokratiji. One se ogledaju u postavljanju izvesnih pravnih okvira u pogledu ostvarivanja partijske discipline u parlamentu. Tako se u uporednim ustavnim sistemima koji proklamuju princip slobodnog mandata dopušta da poslaniku, nakon raskidanja veze sa parlamentarnom grupom, prestane mandat u parlamentarnom odboru koji je on „zaslužio“ na osnovu članstva u istoj grupi, a po principu srazmerne zastupljenosti svih političkih grupa u parlamentu (Austrija, Belgija, Danska, Finska, Nemačka, Grčka, Island, Luksemburg, Holandija, Španija). (2) U ovom slučaju poslanik zadržava status nezavisnog parlamentarca do isteka poslaničkog mandata, ali gubi značajno i uticajno sedište u parlamentarnom odboru. Jedini pravi izuzetak u evropskim okvirima je Ustav Portugala (čl. 163), koji eksplicitno predviđa da poslaniku prestaje poslanički mandat u slučaju da istupi iz parlamentarne grupe.

Priroda mandata može biti dovedena u vezu i sa ustavnim položajem poslanika, koji uključuje krug parlamentarnih privilegija sa ciljem da se mandat zaštiti i poslaniku obezbedi sloboda misli i izražavanja mišljenja. U tom cilju uspostavljena su pravila o poslaničkom imunitetu u njegovom dvostrukom ispoljavanju, kao imunitet neodgovornosti i imunitet nepovredivosti. (3) Ako se ovo dovede u vezu sa odredbom Ustava o pravu poslanika da „slobodno“ raspolaže svojim mandatom, pravni efekti poslaničkog imuniteta biće potpuno poništeni i suprostavljeni razlozima za njegovo uspostavljanje. Ukoliko poslanik odluči da svoj mandat stavi na raspolaganje političkoj stranci, onda i odredba o imunitetskoj zaštiti (čl. 103 Ustava) da "narodni poslanik ne može biti pozvan na krivičnu ili drugu odgovornost za izraženo mišljenje ili glasanje u vršenju svoje poslaničke funkcije" gubi svoju pravnu sadržinu. Ako je poslanik, u okviru imuniteta neodgovornosti, zaštićen od pozivanja na krivičnu odgovornost, on neće biti zaštićen od političke odgovornosti za izraženo mišljenje ili dati glas i to, shodno ustavnoj odredbi, u formi pravne odgovornosti. Politička partija kojoj je stavljen mandat na raspolaganje može da "kazni" neposlušnog poslanika oduzimanjem mandata. Tako dolazimo do zaključka da se ustavna odredba o položaju narodnih poslanika (čl. 102 st. 2) nalazi u sistemskoj protivurečnosti sa ustavnim principom o suverenosti građana (čl. 2 st. 1 i 2), sa ustavnim okvirom za delovanje političkih stranaka u ustavnoj demokratiji (čl. 5 st. 4), kao i sa odredbama o imunitetu narodnog poslanika (čl. 103 st. 1 i 2).

III

Ustavna odredba o „položaju narodnih poslanika“ može biti sagledana i sa aspekta primenjenog izbornog sistema (proporcionalni ili većinski izbori) i njegovog uticaja na oblikovanje narodnog predstavništva. Suština srazmernog predstavništva (proporcionalni izbori) sadržana je u pretpostavci kandidovanja po modelu izborne liste u kome političke partije drže isključivi monopol u predlaganju kandidata. Sa druge strane, većinski izborni sistem pretpostavlja personalizovane izbore koji ograničavaju, ili bar ublažavaju, uticaj političkih partija u selekciji kandidata i ostavljaju mogućnost za kandidovanje nezavisnih poslanika. Otvara se problem „izbora“ izbornog modela, jer će on značajno uticati na pravni položaj poslanika u parlamentu.

U sistemu većinskih parlamentarnih izbora pojavila bi se nedopustiva razlika u pravnom položaju između tzv. nezavisnog poslanika (koji nema „slobodu“ da svoj mandat stavi na raspolaganje biračima koji su ga kandidovali i/ili izabrali) (4) i poslanika koji je „partijski“ kandidat (koji je „slobodan da ... neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika“).

Sa druge strane, u uslovima funkcionisanja proporcionalnih izbora, kada poslanici „zaslužuju“ svoje mesto na izbornoj listi zahvaljujući partijskoj nominaciji, sasvim je očekivano da potencijalni kandidat već u trenutku kandidature bude primoran da potpiše blanko ostavku. Iako ustavna formulacija čl. 102. st. 2 upućuje da se sloboda raspolaganja mandatom dodeljuje poslanicima (dakle, nakon verifikacije mandata), nema pravnih mehanizama koji bi sprečili političku partiju da već u trenutku nominacije zaključi „sporazum“ o vraćanju mandata sa kandidatom. Ovim putem uvodi se i niz drugih nedozvoljenih uslova koje partija može da postavi „svom“ kandidatu, tj. poslaniku.

Ustavom se, tako, pruža garancija blanko ostavci koja je sasvim neodrživ institut, kako u privatnopravnim tako i u javnopravnim odnosima. Osnovni pravni princip je da izjava o ostavci odgovara slobodnoj volji poslanika. Iako odredbe o ništavosti i pobijanju izjavljene volje u privatnopravnim odnosima ne važe dosledno i u domenu javnog prava, nema sumnje da su efekti i pravne posledice takve ostavke ništavi sa pravnog aspekta. Kako je teško dokazati mane volje u ovom slučaju, blanko ostavka izaziva u praksi iste pravne posledica kao i ostavka podneta slobodnom voljom nosioca funkcije. Priroda narodnog predstavništva i princip slobodnog mandata, međutim, ne dopuštaju da vršenje javne službe bude predmet pravnog posla. Osim toga, pravno su ništave i druge odredbe mogućeg sporazuma između poslanika i političke partije, kao na primer, plaćanje neke vrste globe političkoj organizaciji ukoliko poslanik prekrši preuzete obaveze iz dogovora ili istupi iz partije u toku trajanja mandata. (5)

Sistem proporcionalnih izbora primenjen u Srbiji kombinovan je sa modelom vezane izborne liste. To znači da birači imaju jedan glas i glasaju za nosioca i listu u celini bez mogućnosti da bilo šta menjaju u ponuđenoj listi kandidata. Sistem srazmernog predstavništva, međutim, ne završava se davanjem glasa na izborima i izračunavanjem procentualnog udela svake liste, tj. političke partije u ukupnom broju parlamentarnih sedišta. Sistem proporcionalnih izbora u Srbiji ukazuje da se u sistemu odabira poslanika pojavljuje dodatni posrednik, što upućuje da se radi o tzv. posrednim proporcionalnim izborima. Politička partija kao nosilac liste u potpunosti raspolaže “ unutrašnjom“ raspodelom mandata sa kandidatske liste, jer je ona ovlašćena da dobijeni broj sedišta dodeli kandidatima sa liste po sopstvenom izboru. Nema nikakvih zakonskih ograničenja koji bi zaštitili birače u pogledu partijske diskrecije, kao, na primer, da je partija dužna da sedišta dodeli po redosledu kandidata na listi ili da bar određeni procenat sedišta dodeli kandidatima po redosledu (što je bilo primenjeno u ranijem izbornom zakonodavstvu Srbije). Ovo ograničenje za partiju značilo bi veću slobodu izbora za građane, jer postoji određeni stepen izvesnosti u pogledu kandidata koji će ući u parlament. Izostanak zakonskih ograničenja doveo je do produbljivanja posredništva u korist političkih partija a na račun građana i njihove slobode izbora. Tako se može reći da političke partije okupiraju ne samo izborni proces već i parlamentarni mandat u uslovima kada je dopušteno da dodeljuju, a potom i oduzimaju mandat poslanicima.

IV

U procesu izgradnje ustavne demokratije u Srbiji donošenje novog Ustava trebalo je da predstavlja izraz poštovanja tradicionalnih demokratskih principa sa uvažavanjem političkog okvira za funkcionisanje parlamentarne demokratije u savremenoj državi. U pronalaženju dobre mere između ova dva, ponekad suprostavljena, područja izabrana je najgora, pravno neodrživa situacija u kojoj je poslanik „slepo“ u službi političke partije. Isključena je svaka mogućnost da poslanik deluje shodno svojoj savesti i slobodno izražava mišljenje, što je već dovoljno ograničeno u savremenoj predstavničkoj demokratiji sa dominacijom političkih partija. Tako su temeljne vrednosti ustavne demokratije, sloboda misli i izražavanja mišljenja, isključene iz formalnog okvira predstavničke demokratije, jer su vezane za trenutak partijske nominacije i ne pružaju više nikakve garancije u ostvarivanju građanske suverenosti. Poslanik, naime, raspolaže samo „slobodom“ da svoj mandat stavi na raspolaganje političkoj partiji koja ga kandiduje, a nakon toga sloboda njegovog delovanja potpuno je isključena.

U isto vreme ostaje otvoreno pitanje zakonske razrade uslova pod kojima će poslanik stavljati svoj mandat na raspolaganje. Ukoliko zakonom o Narodnoj skupštini (što bi bilo u duhu ustava) ili drugim zakonom (na primer, izbornim ili zakonom o pravnom položaju poslanika) ovi uslovi budu razrađeni u pravcu institucionalizacije veze između poslanika i političke partije, otvara se pitanje ustavnosti, odnosno saglasnosti takvog zakona sa ustavnim principom o građanskoj suverenosti i sa institucionalnim garancijama predstavničke demokratije, koje kažu da političke stranke ne mogu vlast vršiti neposredno, niti je potčiniti sebi.

Sa optimističke strane gledano, ostaje otvorena mogućnost da zakon ublaži negativne posledice de iure slobodnog raspolaganja mandatom od strane poslanika, odnosno, de facto stavljanja mandata na raspolaganje političkim partijama. Ima primera u uporednim ustavnim sistemima da zakon o parlamentu uređuje širinu i domet slobodnog mandata, kao što je to činio Zakon o parlamentu Finske. (6) U čl. 11 ovog Zakona bilo je predviđeno da poslanici u obavljanju svojih dužnosti treba da služe samo interesima „pravde i istine“ i u tome se pokoravaju jedino ustavu, te ne mogu biti vezani bilo kojim drugim pravilom ili regulativom.

Autor je vanredni profesor Pravnog fakulteta u Nišu

Fusnote:

1. Većina evropskih građanskih ustava sadrži načelo o slobodnom parlamentarnom mandatu: Ustav Austrije (čl. 56), Ustav Danske (čl. 56), Ustav Francuske (čl. 27), Ustav Nemačke (čl. 38), Ustav Italije (čl. 67), Ustav Poljske (čl. 104), Ustav Češke (čl. 26), Ustav Slovačke (čl. 73), Ustav Rumunije (čl. 66), Ustav Bugarske (čl. 67), Ustav Holandije (čl. 67), Ustav Španije (čl. 63), Instrumenti vladanja Švedske (deo 4, čl. 6). Čak i Ustav Portugala, koji uređuje prestanak poslaničkog mandata u slučaju istupanja poslanika iz političke partije (čl. 163), načelno uređuje slobodan parlamentarni mandat kroz formulaciju da poslanici „predstavljaju celu zemlju, a ne izbornu jedinicu u kojoj su izabrani“ (čl. 152). (Videti i: Mišljenje o Ustavu Srbije, usvojeno od strane Komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija), na 70. plenarnoj sednici (Mišljenje br. 405/2006, CDL - AD (2007)004; Venecija, 17-18.mart, 2007)

2. Prema: K.v. Beyme, Parliamentary Democracy: Democratization, Destabilization, Reconsolidation 1789-1999, London: Macmillan Press, 2000, p. 70

3. Istorijski i politički koreni ideje i principa imunitetske zaštite nalaze se u engleskom dokumentu Bill of Rights (1689), čiji je cilj bio prvenstveno da se osigura sloboda parlamentarne rasprave. Zato je bilo važno da poslanici budu oslobođeni straha da mogu biti pozvani na odgovornost za ono što su rekli ili izjavili u parlamentarnoj raspravi, kao i za ono što je zapisano u bilo kom parlamentarnom izveštaju. (Upor. E.Barendt, An Introduction to Constitutional Law , Oxford : Oxford University Press, 1998, p. 101 )

4. Ukoliko se pretpostavi zakonsko rešenje koje dopušta nezavisnim poslaničkim kandidatima da svoj mandat stave na raspolaganje građanima, to bi direktno impliciralo imperativni poslanički mandat uz mogućnost opoziva od strane građana.

5. Upor. D.Prodanović, Imperativni i slobodni mandat, Sarajevo: Svjetlost, 1979, str. 88

6. Zakon o parlamentu Finske donet je 1928 godine, a stavljen je van snage Ustavom Finske 2000. godine (čl. 131). Ovom prilikom korišćen je tekst Zakona u redakciji od 1995. godine.