Home
Komentari
Kulturna politika
Ekonomska politika
Debate
Prikazi
Hronika
Polemike
Prenosimo
 
 
Impresum
Pretplata
Kontakt
Oglašavanje
Novi broj
Prošli brojevi
Posebna izdanja
NSPM Analize
Linkovi
Debate:
Kosovo i Metohija
Srbija i Crna Gora
Srbija i NATO
Srbija među ustavima
Crkva i politika
Kuda ide Srbija?
Svet nakon 11. septembra
Istina i pomirenje na ex-YU prostoru
   
  Komentari:
Politički život
Kolumne Đ. Vukadinovića i S. Antonića
Kulturna politika
Ekonomska politika
Polemike
BiH - deset godina posle Dejtona
Savremeni svet
   
  Pregledi:
Prenosimo
Prikazi
Hronika
Ankete
   
 

DEBATA

Srbija među ustavima

   

 

Vladan Kutlešić

VENECIJANSKA KOMISIJA O USTAVU SRBIJE

Uvod

Venecijanska komisija, o snovana je 1990. godine savetodavno telo za ustavna pitanja Saveta Evrope.A po sopstvenoj tvrdnji „odigrala je vodeću ulogu u usvajanju ustava tako da ispunjavaju standarde evropske ustavne tradicije“ i „postala međunarodno priznati nezavisni pravni savetodavac koji pruža ustavnopravnu prvu pomoć pojedinačnim državama“ (vidi veb sajt komisije).

Njen sadašnji sastav čini 50 individualnih članova (i 39 zamenika) koji su prema tvrdnji same Komisije, „ugledni naučnici posebno u oblasti ustavnog i međunarodnog prava, sudije vrhovnih i ustavnih sudova i članovi nacionalnih parlamenata“ i koji su „nezavisni eksperti koji uživaju ugled“. Njihov rad u Komisiji je, prema pravilima komisije, ličnog karaktera, a biraju ih države članice na četiri godine. Nije bez značaja imati na umu i to da je zvanični i potpuni naziv ove komisije: Evropska komisija za demokratiju kroz pravo, što ukazuje na aktivizam koji nije svojstven stručnim već političkim telima.

Pre nego što se kritički razmotri sadržina Mišljenja Komisije o Ustavu Srbije, zbog toga što je potrebno ustanoviti od koga, kakva i kome se nudi prva pomoć, a naročito da li je ta prva pomoć stručna i nezavisna.

Prvo uočimo da od ukupnog broja do sada produkovanih dokumenata (preko 420) samo njih dvadesetak se direktno i neposredno odnosi na 18 ustava, tj. odnosi se na pružanje „prve pomoći pri donošenju ustava “, a da su ostala mišljenja u vezi drugih pravnih pitanja (npr. izbori, referendumi, religija i druga ljudska prava i dr). Dakle, praktični deo rada komisije daleko i široko je izvan njenog prvobitno ustanovljenog delokruga. S tim u vezi zanimljiva je činjenica da se, kad su ustavi u pitanju, Komisija izjasnila o ustavima sledećih državama: Gruzija, Crna Gora, Ukrajina, Bosna i Hercegovina, Makedonija, Kirgistan, Moldavija, Armenija, Čečenija, Lihtenštajn, Azerbejdžan, Rumunija, Hrvatska, Slovenija, Mozambik, Belorusija, Republika Srpska i Srbija. Navedeni spisak je zanimljiv iz dva razloga, i to prvo zbog toga što su u tom istom periodu donele ili menjale ustave i druge bar formalno slične države: Bugarska, Estonija, Letonija, Litvanija, Poljska, Slovačka, Češka i Rusija, a da njihovi ustavi nisu bili predmet razmatranja ove komisije. Drugo, a možda i važnije, u istom periodu je i deset drugih tzv. starih evropskih demokratija donelo svoje nove ustave (Švajcarska 1999, Finska 1999, Grčka 2001. i Holandija 2004) ili su menjale svoje već postojeće (npr. Italija više puta do 2002. godine, Belgija i Irska više puta do 2004. godine i Francuska 2005. godine) a da ni njihovi ustavi takođe nisu bili predmet ocene ove komisije.

U vezi personalnog sastava komisije lako je uočiti da, s obzirom da ih biraju države članice, tj. da one određuju ko se ima smatrati ekspertom, u objavljenom sastavu komisije, sem nekoliko u ustavnopravnoj struci respektabilnih imena kao što su Bradley i Jowe l l iz Velike Britanije, La Pergola i Bartole iz Italije, Coliard iz Francuske i Maliverni (ranije) iz Švajcarske, svi ostali su anonimne sudije nacionalnih sudova, ministri ili zamenici ministara, čak i činovnici u ministarstvima, nekolicina advokata i profesori manje poznatih univerziteta. Dakle, ostavljajući po strani i uz dužno poštovanje za navedene poznate pisce iz oblasti javnopravne nauke, treba se zapitati kakav doprinos cilju rada ove komisije daje direktor Evropskog centra iz Albanije, predsednik Ustavnog suda iz Armenije, hrvatski ambasador, ministar spoljnih poslova Češke, tužilac iz Lihtenštajna, zamenik sekretara u Mnistarstvu pravde Danske, bivši ministar iz Ukrajine itd. Razume se da se ne može imati ništa protiv tih ljudi kao takvih, kao i da se ovim ne tvrdi da su oni loši ministri, nevladini aktivisti, sudije, poslanici ili činovnici, ali se ovim želi istaći da bi članovi ove komisije trebalo da, prema najavi same Komisije, ispunjavaju neke druge kriterijume. S tim kriterijumima u vezi treba postaviti i pitanje kako i koliko ovakvi članovi, a navedimo kao primer još i sledeće članove: profesor iz Azerbejdžana, sudija ustavnog suda iz Gruzije i Kirgistana, ministar pravde iz Moldavije i drugi brojni njima slični, uopšte poznaju i uvažavaju osnovna polazišta za rad ove komisije koju čini „evropsko ustavno nasleđe, odnosno tradicija“. Ili, posle postavimo još važnije pitanje da li su uopšte i koliko i koji delovi ustavnog nasleđa tradicije sa jedne strane poznati, a sa druge strane potrebni i odgovarajući pri donošenju ustava Azerbejdžana, Armenije, Kirgistana itd.

Analiza prethodnog rada ove komisije, već je ukazano, izaziva ozbiljnu zapitanost kako i zašto neki ustavi bivaju predmet kritičkog osvrta, a neki ne, tj. zašto je Ustav Gruzije, a ne i Ustav Švajcarske, ili zašto je Ustav Srbije, a ne i Ustav Holandije, bio predmet analize i ocene. Da li su članovi komisije nezavisni ili se ponašaju kao politički aktivisti kada analiziraju predloge ili komuniciraju sa zahtevima opozicije iz Belorusije i Srbije, ili sa grupom građana iz Veneta (Italija), kao i kad često i lako izriču političke sudove o društvenim, ekonomskim i političkim prilikama u tim državama.

Dakle, važeći Ustav Srbije iz 2006. godine je bez zahteva srpske strane, ali na predlog Nadzornog odbora Parlamentarne skupštine Saveta Evrope bio predmet opširnog i detaljnog mišljenja koje se prostire na 16 gusto štampanih stranica i raspoređeno je u 107 tačaka.

Mišljenje se odnosi na preambulu ustava i 59 njegovih članova (od ukupno 206) kao i na ustavni zakon za sprovođenje ustava, a pored toga sadrži još i uvod i zaključke.

Po svojoj strukturi mišljenje komisije o Ustavu Srbije sadrži 15 pohvala, 16 saveta, 21 konstataciju i 54 primedbe. Mišljenje komisije je zasnovano na primedbama koje su u prethodnom postuku, svaki za sebe, sačinili sledeći njeni članovi: Grabenwarter (Austrija, sudija ustavnog suda i profesor javnog prava), Jowell (Velika Britanija, profesor ustavnog prava), Suchocka (Poljska, ambasador i profesor), Tuori (Finska, profesor teorije prava) i Velaers (Belgija, profesor teorije prava). 

Pohvale

O novom ustavu Srbije Venecijanska komisija je izrekla 15 pohvala i to deset kratkih, a pet šire obrazloženih. Tako je u prvoj grupi komisija „pozdravila“ odredbe o zaštiti ljudskih prava, jednakosti bračne i vanbračne dece (iako je to bilo prisutno i u ranijim ustavima, još iz doba FNRJ), o nadlžnosti skupštine da odlučuje o ratu i miru, odredbe o Vojsci Srbije, odredbe o Ustavnom sudu i odredbe o ustavnoj žalbi.

Deo II o ljudskim i manjinskim pravima ustava je pohvaljen sa obrazloženjem da je broj tih prava značajan i u apsolutnom i u relativnom smislu. Naročito su istakli da je u Ustavu u nekim slučajevima zaštita detaljnija i obimnija nego u Evropskoj konvenciji ili u drugim ustavima, a da ponekad ta zaštita ide čak i preko granica Evropske konvencije (npr. čl. 40 Ustava).

Komisija konstatuje i, poredeći ovaj tekst sa nacrtom iz 2004. godine pozitivnu promenu u tome što je visoki savet sudstva određen kao nezavisno i autonomno telo, a ne kao sudsko telo.

Komisija je takođe pohvalila sastav Ustavnog suda kao dobro uravnotežen.

Komisija takođe konstatuje da Ustav sadrži mnogo pozitivnih elemenata uključujući opredeljenje za „funkcionalni parlamentarni sistem“ i sveobuhvatan katalog ljudskih prava.

Na osnovu iznetih pozitivnih ocena Komisije možemo konstatovati da je njihov broj mali u odnosu na ukupan broj izraženih stavova, a da su te pohvale u većini slučajeva uzdržane ili malog objektivnog značaja, što će još više postati uočljivo posle razmatranja ostalih vrsta njihovih stavova.

Saveti

U ovoj grupi se nalaze oni stavovi koji, u preporučljivom, instruktivnom i upućujućem tonu stvaraju utisak da, sa ovim delom mišljenja u stvari počinju primedbe i kritike, pri čemu se ova grupa može okarakterisati kao indirektne i najblaže izrečene kritike. To su sledeći iskazi:

1. U vezi člana 5. Ustava komisija upozorava da se pri ograničenju slobode izražavanja i udrživanja mora biti restriktivan i voditi računa o precedentima Evropskog suda za ljudska prava.

2. U vezi člana 16. komisija upozorava srpske vlasti da izbegavaju sukobe Ustava i međunarodnog prava i da Ustavni sud treba da tumači Ustav tako da se ti sukobi izbegnu.

3. Komisija savetuje da bi radi omogućavanja učešća u evropskim integracijama trebalo predvideti ustavnu pretpostavku za prenos nadležnosti na evropske organe.

4. Ustavni princip koji predviđa da stranci uživaju sva prava sem onih koja su rezervisana za državljane, prema upozorenju komisije ne sme biti pogrešno protumačen da se strancima uskrati neko pravo, ako to nije opravdano sa stanovišta zabrane diskriminacije.

5. U vezi sa članom 18. Ustava komisija upozorava i objašnjava da značenje izraza „neophodno“ kao uslov za donošenje zakona mora biti tumačen u korist ostvarivanja vrednosti demokratskog društva i evropskih standarda. Komisija takođe ističe da je precedentno pravo Evropskog suda od najveće važnosti u tumačenju osnovnih sloboda i prava.

6. Komisija savetuje da se obazrivo izriču ciljevi državne delatnosti jer sudovi mogu imati teškoće u primeni ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava i zbog njihovog velikog broja i širine.

7. Nadležnost Narodne skupštine da vrši nadzor nad obaveštajnim službama, upozorava Komisija, mora biti mnogo detaljnije uređena zakonom.

8. Povodom člana 137. Ustava koji dozvoljava delegaciju nadležnosti i na pravna lica, komisija upozorava da se pri tome kod privatnih pravnih lica mora voditi računa o njihovoj sposobnosti da te poslove obavljaju, kao i o prirodi državnih poslova.

9. Reizbor sudija koji predviđa ustavni zakon, komisija smatra prihvatljivim samo ako je zasnovan na jasnim i poznatim kriterijumima, da ga vodi nezavisno i neutralno telo i da postoji mogućnost žalbe na nezavisan sud.

10. Komisija preporučuje da bi republičkom javnom tužiocu trebalo isključiti mogućnost reizbora, isto kao i predsedniku Vrhovnog kasacionog suda.

11. U vezi koncepta autonomne pokrajine, komisija ukazuje da pravo građanina na autonomiju ne bi smelo biti tumačeno kao isključivanje tih prava za stanovnike koji nisu državljani.

12. Komisija ocenjuje da bi bilo preporučljivo da konačnu odluku o ustavnosti i zakonitosti odluka skupštine opštine ima Ustavni sud.

13. Iako je formulacija ista kao i kod drugih ustava, komisija smatra poželjnim da se uvođenje vanrednog stanja uslovi formulacijom: „ako uobičajene ustavne mere nisu odgovarajuće“.

14. Bilo bi preporučljivo da se odstupanje od ljudskih i manjinskih prava razlikuju u ratnom i vanrednom stanju, savetuje komisija.

15. U vezi uloge međunarodnog prava komisija ukazuje da je potreban „mudar pristup koji uvažava međunarodna događanja“ kao i da je potrebno uvesti prethodnu ocenu ustavnosti međunarodnog ugovora pre njegove ratifikacije.

16. Komisija potvrđuje i izražava svoju spremnost da pomogne vlastima Srbije u pripremanju zakona za sprovođenje Ustava.

Posmatrajući napred iznetu grupu stavova Venecijanske komisije, koje smo zajedno ocenili kao savete, možemo konstatovati da je čini više podgrupa i to:

Prvu grupu čine saveti sadržani u podtačkama 1,3, 5, 7, 10, 13, 14. i 15. koji su opravdani, razumni i prihvatljivi kako zbog činjenice da postoji mogućnost obraćanja Evropskom sudu (tač. 1, 5, 7) tako i zbog logičnosti sadržine iznetog predloga. Razume se da ostaje po strani činjenica to što bi prihvatanje ove druge grupe primedbi zahtevalo promenu Ustava, a to nije realno, a ni potrebno zbog malog značaja tih inače opravdanih primedbi. Drugu grupu čine predlozi – saveti iz tačke 6, 8. i 9, koji su suvišni, očigledni i nepotrebni, odnosno predstavljaju troizme. Predlog iznet pod tačkom 13. je suvišan jer je nastao kao posledica nesporazuma zbog prevoda ili zbog nerazumevanja, s obzirom na to da je predloženo ono što već u tekstu piše.

Predlozi izneti pod tačkama 4. i 10, a koji se tiču položaja stranaca, teško da mogu biti prihvatljivi jer se razlikovanje u posedovanju političkih prava upravo bazira na razlikovanju državljana i nedržavljana.

Predlog, odnosno savet iznet pod tačkom 9. je neumesan i predstavlja čistu politizaciju, odnosno odstupanje od ekspertskog i stručnog položaja i uloge komisije s obzirom na to da komisija direktno i otvoreno insuinira buduće zloupotrebe vlasti u procesu reizbora sudija, a to nije domen i ovlašćenje Komisije ovakvog tipa.

Konstatacije

Treću grupu stavova komisije čine oni koji se po svojoj sadržini i dikciji predstavljaju tvrdnje o postojanju nekih činjenica i mogu se podeliti u tri grupe, a objedinjava ih u celinu to što ne sadrže izričit i otvoren vrednosni sud. Ovakvih stavova ima čak 21.

Prvu podgrupu konstatacija, ukupno njih 9 (tač. 1-4, 6, 9, 22, 35, 89. i 95) čine proste parafraze – prepričavanja sadržine ustavnih normi ili koje predstavljaju tvrdnje o očiglednim, opštepoznatim i nespornim činjenicama.

U drugoj grupi se nalaze dve konstatacije od kojih je jedna politička, jer ukazuje na „utvrđene teškoće u regionu poslednjih desetleća“, a druga je ne samo politička, već i uvredljiva i omalovažavajuća (tačka 55) jer insinuira nemoralne i nepoštene političke aktivnosti, kao da su one specifičnost samo Srbije. Ovoj grupi konstatacija treba priključiti i naizgled iskreno čuđenje komisije u vezi kontinuiteta i diskontinuiteta pri donošenju ustava koje je u stvari zajedljivo. Ta dva pojma u stručnom smislu imaju sasvim drugo značenje od onog u kojem ga komisija upotrebljava, tj. ti pojmovi označavaju pravnu vezu ili odsustvo te veze između dva ustavna poretka, što znači da su politički neutralni i da se ne mogu izricati kao politička primedba.

Treću grupu među konstatacijama čine stručne konstatacije i zaključci njih ukupno devet (tač. 30, 38, 42, 48, 52, 80, 88, 89. i 99). Među njima čine se nespornim tj. opravdanim sledeće tvrdnje: izražena složenost sistema ljudskih sloboda i prava zbog nadnacionalnog i nacionalnog nivoa zaštite (tač. 30); Ustavni sud Srbije je koncepcijski postavljen kao „jak organ sa izbalansiranim sastavom“(tač. 80); čl. 183. i 177. Ustava treba da se tumače povezano (tač. 89); većina konstatacija iznetih u generalnom osvrtu na deo organizacije vlasti (tač. 48).

Nasuprot tome, netačna je konstatacija u vezi prava na razvod braka (tačka 38) i to zbog toga što na postojanje mogućnosti razvoda braka ne utiče činjenica da li je to pravo propisano Ustavom, jer postoji u više država u kojima nije propisano u njihovim ustavima. Pored toga, ova konstatacija je i nejasna u delu u kome upozorava da može doći do sukoba u nacionalnom pravu pri čemu nije jasno da li se radi o sukobu unutar jednog prava (pristalice – protivnici) ili o sukobu međunarodnopravnog karaktera (dozvoljen razvod u jednoj, a nedozvoljen u drugoj državi).

Konstatacija o relativno slabom predsedniku“ (tač. 38. Mišljenja) je toliko očigledno i nesporno netačna da sama po sebi otvara pitanje motiva za njeno iznošenje. Izneti ovakvu konstataciju za šefa države koji raspolaže suspenzivnim vetom, odlučuje o raspuštanju skupštine, komanduje vojskom, proglašava vanredno i ratno stanje i donosi propise o njima, bira petoricu sudija ustavnog suda, a predlaže drugih deset itd. predstavlja mnogo više od netačnog iznošenja činjenica. Ovo tim pre što se po oceni komisije taj relativno slabi predsednik samo u dva ovlašćenja razlikuje od „diktatorskog i cezarističkog predsednika“ iz ranijeg ustava i to tako što je na jednoj strani položaj predsednika značajno pojačan u vezi kvalifikovane većine za otklanjanje suspenzivnog veta, a u drugom pogledu manje značajno oslabljen (ukidanjem prava da traži od vlade da se o nekom pitanju izjasni). Posebno su ovakve konstatacije neprihvatljive u stručnom i komparativnom pogledu jer impliciraju da je bolje imati „slabog predsednika“ što bi značilo da SAD, Francuska, Italija, Finska i druge države imaju lše ustave i manje demokratske sisteme vlasti. Zbog toga ova konstatacija više liči, kao i neke druge koje ćemo navesti, na izražavanje, političkih preferencija prema partiji čiji predsednik je trenutni vršilac nego na ekspertsku – stručnu konstataciju.

U tački 88., Mišljenja izneta je konstatacija koja posebno potencira da je preciziranje suštinske autonomije Kosova i Metohije prepušteno posebnom zakonu koji će biti donet. Ova konstatacija u sebi sadrži nedozvoljenu jezičko-terminološku zamenu kojima se de facto pretvara iz konstatacije u primedbu. Naime, kroz konstataciju da se jedno tako važno pitanje „prepušta“, a ne neposredno uređuje ustavom, u stvari se izriče primedba o dekonstitucionalizaciji statusa Kosova i Metohije iako je u toj ustavnoj odredbi jasno i precizno napisano da će taj posebni zakon biti donet po postupku za promenu ustava, što znači da će biti deo ustava i da će imati istu pravnu snagu i značaj.

Na kraju, izrazićemo i čuđenje u vezi konstatacija o velikoj složenosti postupka promene ustava (tačka 99), s obzirom na to da ta procedura prema našem poznavanju komparativnih i teoretskih rešenja nema izraženu specifičnost ni različitost. Naime, dvostepenost, odnosno izuzetno čak i trostepenost postupka se sreće u većem broju ustava, a referendumska potvrda za neke odredbe ustava nije toliko redak izuzetak. Dakle, iznete konstatacije komisije u vezi revizionog postupka je bolje zanemariti nego u vezi njenog sadržaja demonstrirati njenu neosnovanost. Istu ocenu, ali i čuđenje delimo sa Komisijom u vezi ustavnog zakona za sprovođenje ustava čija uloga i postupak donošenja mogu biti nejasni samo onim koji ne raspolažu dovoljnim komparativnim znanjima. Naime radi se o pravnom legitimnom rešenju koje se u komparativnoj praksi primenjuje jednako kao i rešenja po kojima se i u samom tekstu ustava sadrže prelazne odredbe sa istom ulogom i značajem, a opredeljenje za jedno ili drugo rešenje ne donosi stručne prednosti i mane i vezano je za pravnu tradiciju i njenu tehniku.

Primedbe

Već smo istakli da najobimniji deo ovog mišljenja, 54 od 107 tačaka, čine iskazi koji su po svojoj suštini u različitim dikcijama, formulacijama i u različitom stepenu oštrine, kritike, primedbe i osporavanja ustavnih rešenja.

Među njima možemo razlikovati one koje su opšteg karaktera (7), one koje se tiču autonomije (8), pravosuđa (16), promena ustava (4) i različitih drugih odredbi (17).

1) Primedbe opšteg karaktera sadržane su u tačkama 5, 25, 81, 103, 104, 106. i 107. i u njima se u celini konstatuje da u tekstu ustava postoje odredbe koje su dosta ispod evropskih standarda kao i one koje su nejasne i kontradiktorne. Nadalje, komisija na većem broju mesta ponavlja da je ustav donet ishitreno, čak i veoma ishitreno, što nije u skladu sa standardima po kojima su pripremani raniji tekstovi. Zbog takvog načina donošenja, zaključuje komisija, izostala je javna diskusija, što otvara pitanje legitimnosti ustava u široj javnosti. Pored iznete, postoje i opšte ocene za pojedine delove ustava, tako da su odredbe VII dela – Teritorijalno uređenje, po oceni komisije komplikovane i nedovoljno jasne, ali da ipak ne zatvaraju vrata. Drugo, odredbe glave I – Osnovna načela, su preterano složene, zbog čega otvaraju mnoga pitanja tumačenja i mogu dovesti do značajnih ograničenja osnovnih prava. Treće, komisija smatra da određene odredbe tačke 7 – Sudovi, moraju biti promenjene, a da je čak i tehnički kvalitet ovih odredbi niži i siromašniji nego tekst iz 2004. godine.

Iznete opšte primedbe veoma su teške i značajno utiču na celovit utisak o mišljenju komisije. Interesantno je i posebno pada u oči istovetnost ovih primedaba koje iznosi primedba sa onima koje su iznošene u delu domaće javnosti npr. ishitrenost, legitimnost u vezi sa javnom diskusijom, tim pre što su domaći autori tih primedbi isti oni koje je komisija pohvalila u svom mišljenju za tekstove izrađene do 2004. godine. Dakle, očigledno se radi o politizaciji u korist jedne od konkurišućih političkih strana na političkoj sceni Srbije usled čega su takve primedbe sa pravnog, dakle stručnog stanovišta beznačajne, a ukoliko bi se povezale sa „evropskom ustavnom tradicijom“ onda bi takve primedbe postale i smešne. Naime, prigovarati da je nelegitimna odluka za koju su glasali skoro svi poslanika iz veoma različitih i inače oštro suprotstavljenih političkih partija znači osporavati reprezentativnost srpskog parlamenta, odnosno rezultate izbora. Takve primedbe izlaze iz okvira ekspertskog domena i zbog toga ih nećemo više komentarisati. Međutim, ipak interesantno bi bilo da je komisija precizirala koje to aktivnosti ona podrazumeva pod javnom raspravom jer u suprotnom to među domaćim čitaocima izaziva reminiscencije na aktivnosti sprovođene pre 1990. godine, kao i da nas uputi u to kako izgledaju, gde su i kada bile „javne rasprave“ u referentnim evropskim državama. Ovo tim pre što pisac ovog kritičkog teksta ne spada u one koji ovaj ustav hvale, više od toga mišljenja je da sadrži niz ozbiljnih nedostataka na koje nije ukazala komisija i kojima će pisati drugom prilikom i opširnije.

Druge opšte primedbe koje je iznela komisija vezane su i proizlaze iz pojedinačnih pa će u vezi njih i biti komentarisane. Pri tome, nećemo se duže zadržavati na primedbi u vezi osnovnih načela ustava zbog toga što takva primedba može doći samo iz kruga ortodoksne anglosaksonske pravne teorije i tehnike kojoj su svaka vrsta načela, opštih normi i principa strani i neprihvatljivi. Zbog toga tu primedbu nećemo smatrati relevantnom.

Za kraj ove grupe primedbi ostavili smo onu iz poslednje rečenice Uvoda u Mišljenje, u kojoj Komisija prigovara na kvalitet i pouzdanost prevoda ustava koji je koristila. Pri tome nalogodavno zaključuje da srpske vlasti treba da pripreme pouzdaniji prevod. Ako se možemo složiti da srpski ustav treba da bude kvalitetno preveden i ne samo na engleski jezik, nećemo se složiti da je uobičajeno (čak ni pristojno) toj činjenici davati takav značaj ni tom dikcijom. Povodom ove primedbe, poslužićemo se, inače čestom jezičkom konstrukcijom komisije, „neko bi mogao pomisliti“ da članovi komisije nisu zadovoljni zbog toga što u donošenju Ustava Srbije nisu i lično učestvovali, pa da to upišu u svoj CV na veb sajtu komisije (vidi CV -ove članova komisije) ili to bude čak naglašeno u tekstu zvaničnog prevoda ustava (Ustavi Poljske, Slovenije itd). Da ovakvo razmišljanje nije bez svakog osnova, ukazuje i otvorena ponuda za pomoć srpskim vlastima, sadržana u tački 107. mišljenja, u vezi sa donošenjem zakona za primenu ustava (verovatno se radi o besplatnoj pomoći!).

2) Osam tačaka mišljenja (7, 8, 13, 85, 86, 87, 90. i 107) sadrže primedbe koje se odnose na teritorijalno uređenje i to skoro isključivo na autonomiju. Taj deo ustava, po mišljenju Komisije, je komplikovan, nekoherentan i nije dovoljno jasan. Posebnu pažnju Komisija je posvetila suštinskoj autonomiji „Kosova“, čime se već od naziva jasno političko opredeljenje. Za te odredbe Komisija u oštrom tonu izriče primedbu što definicija suštinske autonomije nije ustavna materija i što „skoro svaki član omogućava ograničenje autonomije“ i da autonomija Kosova i Metohije „očigledno zavisi od dobre volje Skupštine Srbije“. Već smo ukazali na nedozvoljeni previd u vezi sa karakterom propisa kojim se uređuje autonomija KiM. Komisija je sa lakoćom i potpuno neosnovano, proširila značenje odredbe o običnoj autonomiji (Vojvodine) na odredbe o suštinskoj autonomiji, a sve da bi se i po svaku cenu ove odredbe kritikovale čak i kad su jasno razdvojene i bez pravne veze.

U vezi sa teritorijalnom organizacijom ukazano je od strane komisije da je sistem podoele nadležnosti komplikovan i da ostavlja široko polje tumačenja i preciziranja kroz niže pravne akte. Ove primedbe nisu obrazložene, pa ih zbog toga nije moguće stručno komentarisati, ali ćemo ukazati da tvrdnja da su neke odredbe ustava loše zato što se moraju precizirati i tumačiti prilikom donošenja zakona i statuta, pod uslovom da se ozbiljno uzmu u obzir, mogu se opravdati samo iz pozicije anglosaksonske pravne logike i tehnike, nedostacima u okviru evropskokontinentalnog prava. Isti razlozi važe i za primedbe iznete u tački 87. i 90.

Opšte je poznato da je Srbija emigraciona i nerazvijena država, pa je zbog toga neumesno prigovarati joj što na autonomnom i na lokalnom nivou ne daje politička prava (glasa i participacije) nedržavljanima, iako takva prava se daju strancima u SR Nemačkoj, Holandiji i dr (tačka 86).

Komisija prigovara i da je ustav dao slabe garancije za samostalno finansiranje autonomije i da ona nema pravo na oporezivanje. Ovu primedbu ne treba komentarisati, bar kad se tekst ustava čita na srpskom jeziku.

3) Na pitanja pravosuđa u tekstu Ustava Srbije se odnosi 24 člana, a Komisija o njima ima čak 17 primedbi i one se ne samo po obimu, nego i po oštrini izdvajaju od ostalih. Najvažnije i najopštije su dve. Prvo, postoji preteran i neopravdan uticaj Narodne skupštine u postupku obrazovanja Visokog saveta sudstva i izbora sudija i, drugo, neopravdano je vršiti ponovni izbor sudija kako to predviđa ustavnog zakona o sprovođenju ustava. Pri tome Komisija upozorava da ta rešenja znače politizaciju sudstva i da to „mora suštinski da se promeni“. Kada se ovim primedbama dodaju na više mesta i u raznim prilikama ponovljena konstatacija komisije da konačna ocena i značenje ustavnih odredbi zavisi od sudova, očigledno je da komisija pridaje sudovima drugačiju ulogu i značaj nego što oni stvarno i objektivno imaju ne samo u Srbiji, nego i u drugim evropskokontinentalnim državama i da se tu radi o teškoj koncepcijskoj, u najmanju ruku, zabuni. Naime, verovatno je previd pisaca i članova komisije da Srbija pripada germanskoj grupi evropskih pravnih sistema u kojima je primena, pa i tumačenje prava više u rukama izvršne i upravne vlasti, dok je uloga sudova daleko manja i po obimu i po značaju. Dakle, bez suvišne argumentacije i potvrđujući značaj i ulogu sudova, a posebno značaj njihove nezavisnosti, nemoguće je složiti se sa komisijom da oni igraju ključnu ulogu u tumačenju i primeni Ustava Srbije. To mogu da provere i laici u godišnjim izveštajima sudova gde postoje podaci o ukupnom broju i vrsti sudskih predmeta. Isto važi i za primedbu u vezi izbora Visokog sudskog saveta i sudija, odnosno da to treba da čine odgovarajuće strukovne organizacije, a ne parlament (advokatske komore, pravni fakulteti, same sudije i sl). U suprotnom, bilo bi veoma zanimljivo te iste stručne i ekspertske primedbe komisije primeniti na članove 64. i 65. Ustava Francuske po kojima je Visoki savet magistarture pomoćni organ predsednika Republike, a njegove članove postavlja predsednik Republike, ili član 168. Ustava Švajcarske, po kome federalni parlament bira sudije Vrhovnog federalnog suda. Drugačije rečeno, da li komisija smatra da i u tim slučajevima postoji opasnost od politizacije i da li tvrdi da postoji samo jedan model demokratskog pravosuđa. Pošto to nije tako, onda ostajući u sferi struke nije jasno odakle tolika oštrina i krutost u iznošenju primedbi, pogotovo kada se one direktno povezuju sa pohvalama rešenjima koje je pripremala prethodna politička grupacija. Da zaključimo, stručno je moguće predvideti rešenja kako to predlaže komisija, ali ona nisu ni jedina ni najbolja. Pri tome veoma je zanimljiva činjenica da od država kojima pripadaju potpisnici ovog mišljenja samo Poljska ima rešenje koje se nalazi u okviru modela komisije, a Velika Britanija, Austrija, Belgija i Finska nemaju, i o čemu takođe bilo zanimljivo čuti njihovo stručno objašnjenje

Povodom primedbi u vezi reizbora svih sudija, Komisija je uzela toliku slobodu da je srpskog ustavotvorca zapitala da li je to rešenje razumno. U vezi s tim Komisija bi prihvatila da je razumno samo ako su sudije sarađivale sa prethodnim režimom ili da su podmićeni u velikom broju. Predviđeno rešenje o reizboru, tj. propisivanje reizbora, kao i njegova kritika od strane komisije, nisu stručno pitanje i stvar su delmično politike i vlasti, a delimično trenutne procene vezane za obimnije promene i reformu u organizaciji pravosuđa koju donosi ovaj ustav. Zanimljivo bi bilo takođe da je komisija precizirala šta podrazumeva u svom tekstu pod izrazom „saradnja sa prethodnim režimom“ tj. o kakvoj saradnji se radi i sa kojim režimom, s obzirom da su sadašnje sudije uglavnom one koje su već prošle nezvaničnu lustraciju u periodu do 2004. godine, posle čega se može podrazumevati i saradnja sa tim režimom koji je prethodni u odnosu na sadašnji kao i što se pod saradnjom može podrazumevati i suđenje na osnovu važećih zakona. U tim slučajevima sudije bi trebale po Komisijinom mišljenju, da odbiju primenu zakona i ostanu bez posla. Takve stavove je napustio u svojim kasnijim radovima i njihov najpoznatiji u pravnoj teoriji (Gustav Radbruh).

U ovoj grupi može se konstatovati da postoji jedan broj stručno opravdanih primedbi i kritičkih sugestija (npr. tač. 63, 66, 78) ali njihov značaj nije veliki i više podseća na pedantno odrađen stručni elaborat, nego na mišljenje koje pretenduje na veći značaj (npr. primedba u vezi sa lošom redakcijom člana 174). Međutim, za ovakve primedbe važi stara latinska mudrost Acuilla non capit muskas, ali važi i obrnuto, da onaj koji lovi muve nije orao.

4) Postupak promene ustava je takođe bio predmet detaljne pažnje i razmatranja komisije i ona mu je posvetila šest tačaka svog mišljenja (tač. 99-104). Komisija je ocenila da je taj postupak veoma složen, da je faza usvajanja predloga za promenu suvišna, da nije jasna svrha složenosti celog postupka i da je procedura izuzetno kruta, da je krug pitanja za referendum predugačak. Tačno je da važeći ustav Srbije pripada komparativno poopsmatrano grupi natprosečno čvrstih ustava, ali nije tačno da je to ekstreman slučaj kao što nije tačno ni da su takvi samo ustavi Armenije i raniji ustav Srbije, već da su jednako složenim mogu smatrati revizioni sistemi Švajcarske, Italije, Francuske i Španije, kao i ustavi Rusije, Rumunije i Bugarske. Iako nije obrazložila razlog protivljenja ovoj krutosti srpskog ustava, ipak se može smatrati da je takva primedba opravdana polazeći od činjenice da je Srbija država u tranziciji i da će zbog toga imati češću i veću potrebu da svoj ustav menja, te da je zbog toga praktičnije da to bude u lakšem i jednostavnijem postupku. Međutim, i pored toga, ne samo da je legitimno, nego u praksi ne mora da predstavlja ni problem na koji smo ovde ukazali, da postupak promene bude onakav kakav je usvojen. Ovo tim pre što istorija dosadašnje ustavnosti pokazuje da se i veoma teško promenljivi ustavi lako i mnogo puta formalno menjaju (npr. Ustav Švajcarske od 1871. do 1999) kao i da se lako promenljivi ustavi retko i malo menjaju (ustavi Švedske i Norveške).

6) Posebnu grupu primedbi komisije čine one koje su otvoreno političkog tipa, s obzirom na to da u sebi ne sadrže čak ni trag stručnog utemeljenja. Prvo i izdvojeno mesto među njima zauzima primedba sadržana u tački 65. u kojoj komisija nepovoljno ocenjuje rad ranijeg saziva Narodne skupštine pri izboru sudija. Ovakva ocena sa ustavom i ustavnim pravom zaista nema nikakve veze, čak i da je takva praksa stvarno bila. Da li bi članovi komisije na isti način ocenili Ustav SAD povodom nedavne široko komentarisane afere smene saveznih tužilaca zbog njihove političke nepodobnosti?

Takve su i primedbe vezane za nacionalni karakter države (tačka 10), za odsustvo latinice kao pisma u službenoj upotrebi (tačka 12) i odnos međunarodnog i unutrašnjeg prava (tač. 15. i 107). Kad bi se ovakva rešenja mogla ocenjivati sa stručnim aspektima, onda bi regulativa i praksa pojedinih starih evropskih demokratija, kao što su npr. Francuska i Nemačka, takođe mogle biti, a nisu, predmet istih primedbi. Drugačije rečeno, ako ne važe različiti kriterijumi i standardi, kako stavljati primedbu Srbiji da je određena i kao država srpskog naroda, kad u većini drugih evropskih starih demokratija čak ni ne priznaju postojanje nacionalnih manjina pa sledstveno tome ni njihovih prava, a o službenoj upotrebi njihovih jezika i pisama se komisija nije ni izjašnjavala. Isto važi i za primedbu komisije o odnosu međunarodnog i unutrašnjeg prava, jer je svima očigledno da prioritet međunarodnog prava važi samo za male, slabe i siromašne države, u kom slučaju to tako treba i navesti, a ne pravdati nejakim stručnim argumentima. U koliko bi se naravno forma ugovornog isključenja primene međunarodnog prava kakvu primenjuju SAD sa brojnim manjim državama ne bi smatrala legitimnim izuzetkom, vaš kao što smo to istakli u vezi sa prenosom mandata sa poslanika na političku partiju i srpskom ustavu.

7) U posebnu celinu izdvojićemo neke od primedbi za koje pisac ovog teksta smatra da su neobične i teško razumljive. Naime, teško je shvatiti prigovor srpskom ustavu da je pravo na socijalnu zaštitu dao samo državljanima, a ne i strancima (tač. 41) ili da se pomoć nacionalnim manjinama pruža tek kad su u izrazito nepovoljnim životnim uslovima, a ne i uvek kad to treba (tač. 43) ili ukazivanje da nije opravdano da pravo na okupljanje – demonstriranje imaju samo državljani, a ne i stranci (tač. 37).

Posebno napominjemo da komisija na više mesta izražava bojazan od Narodne skupštine zbog njene sklonosti ka „politizaciji“ (koliko god stručno neobično zvučalo jedan organ koga čine isključivo politički predstavnici optužiti za politizaciju) zbog čega je treba isključiti iz izbora i kontrole rada niza ustavnih institucija – guvernera Narodne banke, tužilaca, sudija, zaštitnika građana i dr (tač. 46, 58. i dr) i da je preporučljivo da se tim poslovima bavi predsednik Republike. Iako bi takvo rešenje bilo moguće i nalazi se u nekim ustavima, to ne znači da rešenja koja predviđa Ustav Srbije nisu jednako dobra i vredna. Drugačije rečeno, kao da tu istu politizaciju, ali teže kontrolisanu i manje vidljivu ne može da ispolji i ne ispoljava i predsednik Republike, kako u Srbiji, tako i u brojnim drugim državama, odnosno kao da je on van partije i politike. I ovde, kao i na nizu drugih mesta, kako to komisija često iskazuje, „neko bi mogao pomisliti“ da im se ne dopada sadašnja struktura Narodne skupštine.

8) Kao izdvojene ostaju raznorodne primedbe, ukupno njih devet koje mogu biti ocenjene kao opravdane, odnosno tačne i stručno korektne. U toj grupi su ukazivanja na neidentičnost ponavljanja sadržaja (tač. 19, 29. i 34) jer se radi očigledno i nesporno o redaktorskom propustu, kao i što se isto može reći za primmedbu u vezi proporcionalnosti kao principa oporezivanja, koji je nespojiv sa porezom na dodatu vrednost (tačka 45). Takođe, u opravdano ukazivanje spada i koncepcijski propust u navođenju nadležnosti Republike, do kojeg je došlo kao i u većem broju drugih slučajeva zbog preuzimanja teksta ranijeg ustava. Opravdanim možemo oceniti i primedbe u vezi odgovornosti članova vlade (tač. 56), ograničenja sloboda i prava (tač. 98). Takođe je opravdano ukazivanje komisije da su socioekonomska prava očigledno veća od realnih mogućnosti države i društva (tačka 23).

Za sam kraj ostale su dve, ne samo veoma ozbiljne, već istovremeno i veoma značajne primedbe u vezi sa prirodom mandata poslanika, odnosno u vezi sa suprotstavljenošću neposrednog izbora i mogućnosti pretvaranja slobodnog u partijski mandat (tač. 51. i 53). S tim u vezi, moramo konstatovati da je tačno, kako ukazuje komisija, da ova odredba nije u skladu sa evropskim standardima i da predstavlja ozbiljnu povredu slobode izražavanja mišljenja poslanika. Ovu odredbu pored toga treba kritikovati i zbog prizemnog, neveštog i neprimerenog pravnog oblikovanja, posebno kad se ima u vidu da se ne radi samo o problemu u srpskom parlamentu i da kopmarativna praksa i regulativa u tzv. starim demokratijama ima i elegantnija i sofisticiranija rešenja od ovog u Ustavu Srbije.

Zaključak

S obzirom na to da je dosadašnje izlaganje bilo praćeno brojnim kritičkim osvrtima i komentarima, nema potrebe za duže i detaljnije zaključivanje. Sem sledećeg.

Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije je duboko i teško opterećeno političkim preferencijama i to kako na liniji odnosa sadašnja – prethodna vladajuća grupacija, tako i unutar sadašnje.

Mišljenje je velikog obima, ali njegov stručni značaj, sem manjeg broja izričito naznačenih izuzetaka, mali, a ponekad i trivijalan. Razume se da ova ocena o značaju Mišljenja važi na akademsko-stručnom nivou, dok u praktično-političkom životu ono možda ima veći značaj.

Mišljenje je pisano nadmenim, a ponekad i sarkastičnim tonom, što nije primereno prirodi i ulozi tela koje ga iznosi, iako može biti i jeste svojstveno u ličnoj polemici.

Ustav Srbije zaslužuje ozbiljniju i stručniju ocenu i kritiku od one koju je iznela Venecijanska komisija.

 

 

 

 

 

 
 
Copyright by NSPM