SAŠA GAJIĆ

NOVI USTAV SRBIJE: KAKO JE DONET I ŠTA DONOSI?

Kada je 25. septembra u javnosti odjeknula vest da su premijer Koštunica i predsednik Tadić usaglasili stavove oko novog Ustava Republike Srbije, samo je malobrojnima bilo jasno da će se nakon toga događaji vezani za njegovo usvajanje odvijati filmskom brzinom, sa epilogom u subotnjem večernjem terminu. Nakon što su u subotu, u ranim večernjim satima, članovi skupštinskog odbora za ustavna pitanja jednoglasno usvojili ustavni predlog, dileme oko ishoda glasanja Skupštine, sazvane za 20 časova, više nije bilo – postignut konsenzus svih parlamentarnih stranaka značio je i jednoglasnu podršku novom ustavu.

Sretnim spletom okolnosti, ali i spretnim vođenjem pregovora predstavnika vlade, Srbija je dobila novi ustav, koga će građani imati prilike da potvrde na referendumskom izjašnjavanju 28. i 29. oktobra. Željeni kompromis predstavlja izraz veštine pretvaranja različitih političkih interesa u pravnu formu, još jednom nam dokazujući da je polje političkog rodno mesto i temelj pravnog sistema: štaviše, da je postizanje podudarnosti političkih volja i interesa oko temeljnih pitanja političke zajednice osnov stabilnog pravnog poretka. Sve do ovog dramatičnog obrta u javnosti je, sasvim osnovano, preovladavao utisak da je svim političkim partijama donošenje ustava postalo instrumentalno, taktičko pitanje zarad postizanja poena u unutarstranačkim odnosima. Zato je, pošto se konsenzus oko ustava nije mogao graditi samo oko svesti o nužnosti njegovog donošenja i “idealističkim” naporima relevantnih političkih subjekata, bilo potrebno da pojedinačni interesi sami “dovuku” aktere do ustavnog dogovora.

Poklopilo se mnogo toga. Pred srpskom državom približava se kulminacija kosovskih pregovora, rokovi vezani za ispunjavanje saradnje sa Haškim tribunalom i njihove posledice za vladu, kojoj se polako približavao kraj mandata, odavno su istekli… Glavne opozicione snage su u donošenju ustava dobile toliko željene prevremene izbore, koji nakon njegovog usvajanja slede, pripadnici vladine koalicije predizborni adut kojim će u novi izborni ciklus ući podignutog čela, dakle, ne kao neko ko je izgubio vlast, već neko ko je vlast dao na proveru zarad opšteg interesa. Svi su dobili mogućnost da se legitimišu kao državotvorni i kooperativni, s nadom da će se na taj način približiti jedni drugima i otvoriti prostor za povećanje postizbornog “koalicionog kapaciteta”.

Momenat se sada ukazao i zato je iskorišten – primedbe da je novi ustav usaglašen “u najvećoj brzini i tajnosti” možda bi i stajale u nekoj drugoj situaciji, drugoj zemlji i sa nekim drugim akterima. Žal za brzinom usvajanja i posledičnim “nedostatkom potrebnog vremena za javnu raspravu” potpuno previđa realnost političkog trenutka. Da se oklevalo, da se debatovalo i čekalo da pristignu mišljenja svih onih koji sebe smatraju za relevantne faktore u srpskom društvu, a takvih ima tušta i tma, postignut kompromis bi se možda rastočio, a jedinstvo bitnih političkih igrača na srpskoj sceni, sa protokom vremena i potonjim udaljavanjem interesa, razgradilo.

Iako su politički momenat i date okolnosti diktirale i brzinu usaglašavanja i skupštinskog usvajanja ustavnog predloga, optužbe da je ustav donet navrat-nanos i bez javne rasprave u potpunosti ne stoje. Ne samo da će predstojeći period dati priliku svima da se upoznaju sa njegovim sadržajem i javno o njemu iznesu mišljenje, a što će, prema komentarima tokom prvih nekoliko dana nakon njegovog izglasavanja, potpuno zaglušiti naše javno mnjenje sve do samog referenduma, nego je “ustavna debata” u našoj javnosti o izmeni ustava iz 1990. i najduža i najtemeljnija u celokupnoj srpskoj državnopravnoj istoriji. Da ona traje ne samo od vremena pada starog režima već još od polovine devedesetih, svedoče studije o pojedinim ustavnim pitanjima (poput “Skica Ustava Srbije”, “Ustav regionalne države ujedinjenih srpskih zemalja”, “Ustavni principi za demokratsku Srbiju”) koje datiraju iz tog perioda. Posle 2000. godine u stručnoj javnosti stalno je vođena debata o pojedinim ustavnim pitanjima, naročito o konceptu ustava, tj. osnovnim načelima, ljudskim i manjinskim pravima, vertikalnoj podeli vlasti i teritorijalnoj organizaciji Republike. U istom periodu tuce nevladinih organizacija, ali i ključne političke partije istupile su u javnosti sa svojim ustavnim predlozima. Ishod ove stručne debate i svih ponuđenih modela rezultirao je u dva ustavna nacrta koja su izrasla na prevrednovanju ponuđenih rešenja od strane dve, od tri glavne, političke opcije u današnjoj Srbiji – onoga još uvek aktuelne vlade (koji se bazirao na DSS-ovom ustavnom predlogu) i ekspertskom nacrtu ustava (koji je formirao predsednik Tadić).

Usvojeni ustav, kao kompromis između ova dva predloga, a sa dopunama na kojima su insistirali radikali kao treća ključna strana u njegovom donošenju, predstavlja, dakle, rezultat višegodišnje debate. Ovaj rezultat sada je dat na referendum građanima po principu “uzmi ili ostavi”, dakle bez mogućnosti dalje izmene i dorade. Javna rasprava o njemu tokom oktobra služiće da se građani prema njemu odrede i izjasne jesu li za njega ili ne. Kritikovati slobodu ovakvog izbora znači ne samo poricati ovdašnju političku realnost već i prenebregavati činjenicu da se u realnosti uopšte slobodni izbor najčešće svodi na izbor između datih i nepromenjivih postojećih opcija. Uostalom, koja bi politička svrha, osim urušavanja konsenzusa i odlaganja donošenja ustava u nedogled, bila ostvarena čekanjem da se o usvojenom nacrtu ustava izjasne svi oni koji na to, kao zainteresovani, pretenduju? Zar je, nakon što su se svi eksperti odavno izjasnili, stranke napokon usaglasile, a interesi oko usvajanja poklopili, bilo potrebno čekati kakve sve primedbe na ustav imaju ovdašnja strukovna udruženja, NGO “denacifikatori”, minorne vanparlamentarne, a dokazano antidržavne stranke, anonimni stručni časopisi i razne interesne grupice? Treba li njihovo mišljenje da bude znak “stop” za nešto što je shvaćeno kao preka potreba svih parlamentarnih aktera, državnih i društvenih struktura, kao nešto što treba da predstavlja prepreku da se o jednom ključnom pravno-političkom dogovoru izjasne i sami građani kao nosioci suvereniteta? Naravno da ne!

Plod trostranog kompromisa

Ono što je prva uočljiva i glavna odlika novog ustava je da se on oslobađa balasta prevaziđenih rešenja Miloševićevog ustava iz 1990. godine, dok u isto vreme odražava kontinuitet težnje ogromne većine građana Srbije da žive u demokratskoj, jedinstvenoj i teritorijalno celovitoj državi. Drugim rečima, težnja ka ustavnopravnoj modernizaciji, koja je u pojedinim ideološkim vizurama dolazila u situaciju da se izvrgne u svoju suprotnost i posledično konfrontira bazičnim težnjama većine građana Srbije, izbegnuta je “balansom moći” između glavnih kreatora novog ustava. Postojeći odnos političkih snaga i tok pregovora doveli su do toga da se konsenzus ostvari oko zaista temeljnih vrednosti i nespornih pravnih rešenja, koja su, držeći se principa savremenih demokratskih društava, polje pravnog uspela da usaglase sa poljem faktičkog.

Bojazan da je novi ustav od temeljnog društvenog dogovora, i pored proklamovanih visokih načela i standarda, mogao da se izvrgne u svoju suprotnost i pretvori u generatora dezintegracije, sa krajnje spornim legitimitetom među građanima, nije bila neosnovana. Približavanje kraja mandata aktuelne vlade i spremnost na sve vrste kompromisa ne bi li se prevaziđeni ustav iz 1990. godine poslao na smetlište istorije (uprkos tome što je i on sâm bio, u svoje vreme, veliki korak napred u našoj ustavno-pravnoj istoriji), a novi pošto-poto doneo, ostavljala je prostora za mnoga uslovljavanja i donošenje brzopletih rešenja. Drugačiji raspored snaga i redosled događaja ostavio bi nas do daljnjeg u opsegu ustavnih rešenja iz 1990. godine, koja više ne predstavljaju dovoljno dobar pravni temelj naše društvene stvarnosti, ili bi nam podario ustav spornog legitimiteta i ideološkog naboja kroz čije bi se temelje uzverale centrifugalne sile. Trougao tri dominantne političke opcije u savremenoj Srbiji, a kako izgleda i “ekonomski integralizam” koji je bočno zastupao Dinkić, porodio je ustavno rešenje koje predstavlja pravni izraz preko potrebne mere državotvornog i građanskog, nacionalnog i demokratskog.

Kompromis kao put odricanja od manje važnih i sporednih, a istrajavanja na suštinski bitnim i temeljnim vrednostima, bio je način na koji se došlo do ustava, koji će se naći pred ocenom građana. Ne zaboravimo da su i ustavni nacrti koji su bili polazište za pregovore, i vladin i predsednički (ekspertski), i sami bili produkt kompromisa i odustajanja od ponekad ekskluzivnih ustavnih rešenja. Vladin je predlog tako odustao od regionalizacije za koju se pre toga zalagao DSS, dok je ekspertski nacrt odustao od izbora predsednika u parlamentu, zalažući se umesto toga za polupredsednički sistem koji neposredno biranom predsedniku daje veća ovlašćenja nego ustav iz 1990. Zapravo su se oba predloga postepeno približila rešenjima ustava iz 1990. godine, da bi se potom u trojnim pregovorima, sa radikalskom stranom, izbacivanjem prevaziđenih delova iz starog ustava a nadogradnjom novim, temeljnim principima modernog društva, kao i dopunama postojećih ustavnih mehanizama, uz izgradnju kontrole vlasti, došlo do onoga što se kasnijim doterivanjem i uobličavanjem stavilo pred poslanike.

Plodotvornost trostranog kompromisa posebno se pokazala kod formulisanja kontrole vlasti, pa je svaka strana insistirala iz svojih interesa, videći sebe kao dominantnu i u narednom periodu u njenim pojedinim organima. Vladina strana insistirala je na dosadašnjim nadležnostima vlade a kontroli predsednika, DS na povećanju nadležnosti predsednika, dok su radikali, kao najbrojnija parlamentarna stanka, najviše insistirali na parlamentarnoj kontroli celokupne izvršne vlasti. Sa konsenzusom oko nezavisnosti sudstva i pojačanom ulogom Ustavnog suda, čije su nadležnosti znatno ojačane i proširene nakon svođenja nadležnosti autonomije i lokalne samouprave na dimenzije primerene demokratskim društvima i interesima ogromne većine srpskih građana, sporna pitanja bila su iscpljena, a dogovor postignut.

Pored svega toga, ostvarivanje ravnoteže programskih i političkih interesa najjačih stranaka u Srbiji nije ostavilo ovaj ustav bez mana jer su ga na mnogo mesta ostavili “dinamički otvorenim” za dalja zakonska rešenja, što, s druge strane, može da bude i velika prednost da se on, kao izuzetno živ, postupno nadograđuje ustavnim amandmanima.

Osnovna ustavna rešenja

Ovde se nećemo baviti detaljnom analizom novih ustavnih rešenja i svih njihovih implikacija, za šta je potrebno više prostora i vremena. Samo ćemo u glavnim crtama skicirati njihove okvire koji nam pokazuju temelje novog državnopravnog poretka Srbije.

Ustav definiše Srbiju kao nacionalno-građansku, tj. prihvata mešoviti koncept prema kome je Srbija država srpskog naroda i svih njenih građana. Ovakvo rešenje, spram nacionalnog koje je dominantno u većini evropskih država, i građanskog, do sada postojećeg u Srbiji prema ustavu iz 1990. godine, zajedno sa pratećim korpusom ljudskih i manjinskih prava, dakle individualnih i kolektivnih, predstavlja sintezu tradicionalnog, građansko-individualističkog i multikulturno-kolektivnog pristupa definisanja države. Sintezu tradicionalnog (iz vremena pre komunističke diktature) i modernog u novom ustavu najbolje oslikava s jedne strane povratak grba, zastave i himne “Bože pravde”, a sa druge ekstenzivan, ponegde i preobiman, pristup definisanja i zaštite ljudskih i manjinskih prava i sloboda, koji su toliko detaljno razrađeni da gotovo nemaju ekvivalent u ogromnoj većini savremenih evropskih ustava.

Ekonomsko uređenje i javne finansije predmet su sledeće, treće glave novog ustava koja određuje osnove svojinsko-pravnih odnosa, funkcionisanja ekonomije i oporezivanja, usklađujući ga sa faktičkim stanjem. Preživeli oblici poput društvene svojine više nisu ustavna kategorija, dok je sloboda preduzetništva, uključujući strana ulaganja i na nepokretnostima u privatnom vlasništvu, nedvosmisleno zagarantovana uz jasno određivanje osnova poreske politike i obaveza koje iz njih proističu.

Četvrta glava uređuje osnovne nadležnosti Republike u skladu sa konceptima moderne demokratske države, dok sledeća, peta, definiše osnove državnog uređenja, tj. uređenja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti i njegovih glavnih organa. Ovde je primetan priličan pomak u pravcu jasnije podele i kontrole vlasti između pojedinih grana vlasti i njenih organa. Dok su nadležnosti parlamenta, položaj poslanika i način odlučivanja u parlamentu redefinisani (a nadležnosti izbornih prava skupštine izdvojene i posebno pobrojane zbog svojih specifičnosti), njihov obim ostao je manje-više nepromenjen, uz preciziranja koja se tiču redovih godišnjih zasedanja, te prava na predlaganje zakona i referenduma. I nadležnosti vlade su, uz redefinisanje, ostale u dosadašnjem okviru, uz dodatno preciziranje načina njenog izbora, početka i prestanka trajanja mandata, te nespojivosti funkcija članova vlade i drugih izbornih funkcija.

Najveće izmene tiču se nadležnosti izvršne vlasti, koja je još izraženije podeljena između direktno izabranog predsednika i vlade koju bira parlamentarna većina. Ovaj, sada već izraženiji polupredsednički ustavni model, uz dosad postojeće nadležnosti predsednika Republike, proširuje njegove ingerencije i na vođenju spoljne politike, kao i na komadovanje oružanim snagama. S druge strane, definiše se i kontrola predsedničkih ovlašćenja od parlamenta, tako što se olakšava mogućnost njegove smenjivosti u slučaju grubog kršenja ustava, a nakon odluke Ustavnog suda kojim je ovo kršenje utvrđeno.

Novi ustav značajno povećava nezavisnost i uticaj sudske vlasti na kontrolu druge dve grane vlasti. Osim trostepenog uređenja sudova i novine u izboru sudija, koje samo prvi put bira parlament (na tri godine) a potom Veliki savet sudstva (gde većinu članova čine same sudije), posebno istaknutu ulogu u celom ustavnom poretku igra Ustavni sud sa proširenim nadležnostima, kako u oceni ustavnosti, tako i oko sukoba nadležnosti pojedinih državnih organa, uključujući i mogućnost da do donošenja svoje konačne odluke obustavi primenu spornog pravnog akta ili radnje.

Najznačajniji novi državni organ predviđen novim ustavom je ombudsman, odnosno zaštitnik građana, koji kontroliše rad organa uprave i drugih institucija kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja. On se bira u Narodnoj skupštini, kojoj i polaže odgovornost.

Taksativnim određenjem nadležnosti AP Vojvodine ustavno su zagarantovane njene izvorne nadležnosti do sada već date omnibus zakonom, uz značajno povećanje budžeta gledano u procentima u odnosu na republički budžet. Na ovaj način sprečeno je da Vojvodina dobije pseudodržavne atribute, dok joj je istovremeno omogućeno da značajno poveća ekonomsku nezavisnost koja proističe iz njene privredne specifičnosti u odnosu na ostatak Republike, a što zapravo jedino i interesuje najveći broj građana koji, na ovaj ili onaj način, inkliniraju autonomističkoj opciji. Ustav takođe definiše Kosovo i Metohiju kao autonomnu pokrajinu unutar Srbije, čija će se “suštinska” autonomija urediti posebnim zakonom po postupku predviđenom za promenu ustava, što je i proceduralno, a još više i politički, od velike važnosti.

Sa druge strane, novi ustav definiše organizaciju lokalne samouprave, njen položaj, način osnivanja i ukidanja, te širinu nadležnosti primereno evropskim standardima i ekonomskim potrebama, kao i težnjama ka decentralizaciji, zadržavajući nadzor vlade nad radom lokalnih vlasti, uz istovremenu ustavnu mogućnost zaštite prava organa lokalne samouprave od zloupotrebe izvršne vlasti pred Ustavnim sudom.

Glava novog ustava koja se tiče ustavnosti i zakonitosti bavi se hijerarhijom pravnih akata, tj. odnosom domaćeg i međunarodnog prava. Ona ih uravnoteženo tretira u odnosu na ustav kao njihovu osovinu i merilo, prilikom čega potvrđeni međunarodni ugovori ne mogu biti u suprotnosti sa ustavom, niti domaće unutrašnje pravo može biti u suprotnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Time je uspešno definisan jedan moderan, dinamički državnopravni suverenitet, primeren položaju savremenih država u međunarodnoj zajednici. Ova glava novog ustava uređuje i način objavljivanja opštih pravnih akata zabranjujući njihovo retroaktivno dejstvo, kao i način uvođenja vanrednog i ratnog stanja.

Završna glava, koja se bavi načinom promene ustava, ublažava njegovu dosadašnju “tešku” proceduru ustavne revizije, predviđajući dva načina za njegovu dalju evoluciju – teži (koji se tiče izmena njegove preambule, načela, ljudskih i manjinskih prava, organizacije vlasti, vanrednog i ratnog stanja), za koji je potrebna dvotrećinska većina u parlamentu i referendumsko izjašnjavanje većine od izašlih građana; i lakši, koji se tiče svega ostalog, a za koji je potrebna dvotrećinska većina ukupnog broja poslanika u Narodnoj skupštini.

Vatromet “antiustavne” taštine

Istovremeno sa otpočinjanjem kampanje svih parlamentarnih stranaka za referendumsko potvrđivanje novog ustava, u pojedinim elektronskim i pisanim medijima započela je uvijena “antireferendumska” kampanja pojedinaca i grupa neprijateljski raspoloženih prema usvojenim ustavnim rešenjima, a pogotovo činjenici da su se ovdašnje parlamentarne stranke prvi put bar oko nečega saglasile. Nije reč samo o pristalicama manjih vanparlamentarnih stranaka, koje su ovim manevrom ustavotvoraca u vladi i opoziciji ponovo skrajnute na margine političkog života, već pre svega o delu građanske “inteligencije”, “ekspertima” izrazito ideološkog naboja, koji su sebi dozvolili da, uprkos dosadašnjoj reputaciji koja podrazumeva bar elementarno znanje iz oblasti o kojoj se javno oglašavaju, izgovore niz besmislica i somnabulnih tvrdnji. Ne samo da su ove tvrdnje, kao prigovori novom ustavu, teško održive, već su u kontradikciji i same sa sobom i zdravom logikom, tako da se ovakvi “stručni” ispadi mogu objasniti ili samo ideološkom zaslepljenošću ili patološkom taštinom, ili, pak, kombinacijom oba.

Tako smo u prvih nekoliko dana od usvajanja novog ustava mogli čuti da je reč o ustavu “koji nas vraća u srednji vek” ili, u blažoj verziji, “ustavu koji zagovara devetnaestovekovni koncept suverene države”; zatim da predstavlja smetnju pristupu EU jer nema ugrađenu integrativnu klauzulu o važenju prava EU po prijemu Srbije u istu, i slične gluposti. Širene su dezinformacije o njegovom sadržaju, kao da, na primer, predviđa reizbor celokupnog sudstva, itd. Potajno se, sa “zabrinutošću” da referendum možda neće uspeti, zlurado priželjkivao “scenario sudnjeg dana”, koji će dovesti do opšte krize institucija. Gomila besmislica i dezinformacija, od kojih su jedino primedbe o nepostojanju javne rasprave o nacrtu ustava imale utemeljenja u stvarnosti (mada su i one realpolitički bile nesuvisle), protutnjala je kroz domaće medije, nedvosmisleno nam pokazujući stanje naše “elite” i njihov odnos prema opštem interesu, sopstvenoj državi i narodu. Tek je nakon indikativnog, lukavog ćutanja vedeta ovdašnjeg ideološkog krila NGO-a i nedvosmislenog određivanja zvaničnika EU da je usvojen ustav veoma korektan i privržen evropskim vrednostima ova “antiustavna histerija” navodnih eksperata počela da jenjava.

Ostalo je još samo da se o novom ustavu izjasne građani Srbije, čija je reč, ipak, najmerodavnija.