Vladan Kutlešić

O PREDNACRTU STATUTA AP VOJVODINE

I

Nedavno se u našoj dnevnoj štampi pojavio nezvanični tekst koji nadležni nisu demantovali, pod nazivom „Prednacrt Statuta AP Vojvodine“. Iako se, sudeći po imenici „prednacrt“, radi od nekoj od ranih verzija u pripremi ovog teksta, ipak je usledio veliki broj reakcija, među kojima je nemali broj i onih u kojima su upotrebljene veoma ozbiljne optužbe i diskvalifikacije koje, budući da su u najvećem broju slučajeva političke prirode, na ovom mestu neće biti komentarisane. Međutim, tolike kritike zahtevaju da se navedeni tekst pravno analitički i argumentovano razmotri i da se na izneta pitanja odgovori sa stanovišta ustavnopravne struke.

Analiza koja ovde sledi biće sumarna i segmentirana, a ne precizna i pojedinačna, s obzirom na to da se radi o tekstu koji je sa jedne strane nezvaničan, a sa druge predstavlja neku od početnih radnih verzija. Ostajući pri takvom opredeljenju, autor nema iluzija u spontanitet pojavljivanja ovog teksta u javnosti.

II

Član 1 prednacrta formulisan je dikcijom koja upućuje na to da je AP Vojvodina po svojoj političkoj koncepciji građanska, a ne nacionalna. Za takvu kvalifikaciju Vojvodine ili bilo kakve druge autonomije ne postoji ustavni osnov zbog toga što je ustavna koncepcija teritorijalne autonomije da se ona zasniva na pravu građana na pokrajinsku autonomiju, a upravo tu se nalazi uzrok navedenom nedostatku člana 1 prednacrta. Naime, do njega je došlo zloupotrebom značenja reči građanin u ustavnoj odredbi, koja čak i za prosečnog konstitucionalistu nesporno znači samo to da navedeno ustavno pravo pripada samo državljanima Republike Srbije, a ne i ostalim koji u njoj žive ili se zateknu. Dakle, netačnim tumačenjem ustavne odredbe nastala je politička kvalifikacija vrste autonomije u Vojvodini, koja, bez obzira na to da li je politički podobna ili to nije, svakako predstavlja prekoračenje autonomnog delokruga i suprotnost sa Ustavom Republike Srbije.

Član 3 prednacrta statuta je odredio teritoriju AP Vojvodine imenovanjem njenih sastavnih geografskih celina. Ovakva sadržina direktno je suprotna članu 182 stav 4 Ustava Srbije, po kome se teritorija pokrajine određuje republičkim zakonom.

U nizu odredaba prednacrta već od početka teksta utvrđeno je postojanje tzv. pokrajinske skupštinske odluke kao vrste opšteg pravnog akta. Ovakvo određenje suprotno je članu 185 stav 3 Ustava Srbije, kojim su utvrđene vrste opštih pravnih akata pokrajine i to tako što su dve od njih izričito imenovane statut pokrajine i odluka, a druge vrste opštih pravnih akata su generički određene kao drugi opšti akti. Dakle, pokrajinski statut i odluka ne mogu biti preimenovani kao što im se ne mogu dodavati ni pridevi, a to je moguće učiniti kod navedene druge grupe generički određenih opštih pravnih akata.

Naziv – rubrum uz član 16 prednacrta i njegova sadržina nedvosmisleno su suprotni članu 181 Ustava Srbije, s obzirom na to da autonomna pokrajina ne može imati ni međunarodne odnose, niti ti odnosi mogu biti formalizovani (zaključenjem međunarodnih ugovora ili institucionalizovanim članstvom u međunarodnim telima). Ustav Republike Srbije dodeljuje pravo autonomnoj pokrajini na saradnju „sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država“, a da pri tome u navedenoj odredbi ne slučajno i ne kao posledicu nepreciznosti izričito tu delatnost naziva na navedeni način, a ne međunarodnim odnosima, kao što iz istih razloga ne utvrđuje pravo na njenu formalizaciju i institucionalizaciju. I ova koncepcijska i logička granica u kapacitetu autonomne pokrajine jasna je takođe svakom prosečnom konstitucionalisti. Da je to tako, svedoči odsustvo niza veoma važnih ustavnih odredbi koje bi suprotno koncepciji (o međunarodnim odnosima pokrajine) morale biti sadržane u Ustavu da bi ta oblast bila dovoljno ustavno uređena (vrste međunarodnih sporazuma, postupak njihove ratifikacije, odnosi tih sporazuma i sporazuma koje zaključuje republika itd.).

Član 26 prednacrta koji se odnosi na službenu upotrebu jezika i pisama je flagrantno i očigledno suprotan članu 10 Ustava Srbije, po kome se službena upotreba jezika u Republici Srbiji uređuje Ustavom kad je u pitanju srpski jezik i ćiriličko pismo, a republičkim zakonom kada je u pitanju službena upotreba drugih jezika i pisama.

U nizu odredaba prednacrta, npr. član 27, učinjena je razrada člana 183 Ustava Srbije, kojim su utvrđene nadležnosti autonomne pokrajine. Međutim, ta razrada je izvršena tako da je došlo do jezičke proliferacije u tekstu, a često je zapostavljena činjenica da je Ustav Srbije u članu 177 stav 2 sva pitanja koja su po materiji dodeljena pokrajini principijelno i načelno ograničio prethodnim utvrđivanjem da u tim pitanjima postoje određene oblasti koje su od pokrajinskog značaja. Dakle, prava mera kvaliteta i kvantiteta pokrajinske nadležnosti ne može se utvrditi pre nego što odgovarajući zakoni za pojedine oblasti utvrde da postoje ili ne postoje pitanja od pokrajinskog značaja.

Da li je potrebno bilo kome ko poseduje elementarno konstitucionalno obrazovanje obrazlagati da statut autonomne pokrajine nikada i nikako ne može uređivati „međusobne odnose republičkih i pokrajinskih organa“, kako je to učinjeno u članu 28 prednacrta. Isto upozorenje važi i za odredbe kojima se pokrajinskim aktima, koji su podzakonski akti, predviđa osnivanje banki, fondova i sličnih privrednih subjekata.

U članu 29 prednacrta predviđena su ovlašćenja koja se odnose na predlaganje izbora u sudstvu i tužilaštvu, koja su takođe, kao deo procedure izbora, zakonska materija, te se ovde mogu shvatiti jedino u političkom i neformalnom smislu. Međutim, u istom članu prednacrta predviđena je i odredba koja je direktno suprotna ustavno propisanoj proceduri izbora sudije ustavnog suda.

Član 30 prednacrta statuta predviđa, što je veoma zanimljivo, u našoj ustavnoj istoriji davno zaboravljene i samo u teoriji poznate institute u raspodeli normativne nadležnosti. Bez ulaženja u dublju teorijsku raspravu suština ovih rešenja prednacrta je da sama pokrajina, član 30 stav 1, može svoju normativnu nadležnost da proširi kad tako sama proceni ili da to učini u situaciji kada nije donet republički zakon u toj oblasti (član 30 stav 2). Ovi oblici proširenja nadležnosti, koje teorija poznaje pod nazivom „konkurentna nadležnost“, nisu mogući u ustavnom sistemu Republike Srbije, s obzirom na to da je koncepcija teritorijalne autonomije sadržana u članu 177–179 i 183 Ustava Srbije zasnovana na autonomiji kao derivativnoj i ustavom i zakonom ograničenoj teritorijalnoj jedinici.

U članovima 34–57 prednacrta propisani su položaj, ovlašćenja i međusobni odnosi pokrajinskih organa. Suština tu izloženih rešenja je da se koncipira podela vlasti kao organizacioni model u pokrajini i to u jednom od mogućih oblika parlamentarizma. O tome svedoče odredbe kojima je utvrđeno da je skupština AP predstavničko telo i nosilac normativne vlasti, da vlada AP utvrđuje i vodi politiku, da postoje raspuštanje skupštine, glasanje o nepoverenju i poverenju u vladi, ostavka vlade, interpelacija, itd. Sve ove odredbe prednacrta statuta su direktno suprotne članu 180 stav 1 Ustava Srbije, koji propisuje da je skupština najviši organ autonomne pokrajine.

Ovakva odredba ustava, ponovo ćemo se pozvati na prosečnog konstitucionalistu, direktno i nedvosmisleno utvrđuje model organizacije vlasti u pokrajini i to kao jedinstvo vlasti u skupštinskoj varijanti. Drugačije rečeno, ustavna odredba o tome da autonomna pokrajina samostalno propisuje uređenje i nadležnost svojih organa i službi ne znači neograničenu slobodu, već upućivanje da se to čini u skladu sa ustavom, odnosno tako da se prilikom uređivanja i nadležnosti pokrajinskih organa sprovede ustavni zahtev da skupština autonomne pokrajine bude najviši organ autonomne pokrajine. Kako to nije učinjeno, sve navedene odredbe prednacrta su protivustavne.

Ovoj grupi primedaba po svoj suštini pripada i primedba koja se odnosi na ustanovljenje imuniteta poslanika u skupštini autonomne pokrajne, što se takođe ne može učiniti statutom kao podzakonskim aktom jer je imunitet po svojoj pravnoj primedbi izuzetak od primene zakona, a takav izuzetak se može učiniti samo aktom jednake ili više pravne snage.

Ostavljajući po strani brojne druge stručne i profesionalne nedostatke ovog teksta, ukažimo još samo na njegov poslednji član 70, u kome je opet na protivustavan način utvrđeno da statut pokrajine stupa na snagu danom proglašenja u skupštini, a da je pri tome izostavljen konstitutivni element za donošenje ovog akta, koga čini prethodna saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije.

III

U zaključku ove analize, u kojoj svesno nisu opširno izneti svi argumenti, prvo se nameće ocena da se u tekstu Prednacrta statuta AP Vojvodina ne nalazi osnov da se izreknu sve one teške političke optužbe (separatizam, izdaja, federalizacija Srbije itd.), i ovaj tekst je u tom pogledu bolji od nekih koje smo imali prilike da vidimo u skoroj prošlosti.

Međutim, prethodno izneta ocena ne može umanjiti skandaloznu činjenicu da se u tekstu jednog pravnog akta koji se priprema u državnom organu (i to u krugu vladajuće koalicije!) nalaze brojne i teške povrede Ustava Srbije, koje, istini za volju, ne mogu proizvesti posledice za koje ih u javnosti optužuju, ali nanose tešku štetu ustavnosti i pravnoj konferentnosti u Republici Srbiji.

Autor je profesor na Univerzitetu Megatrend