Dag Bendou

Ko odlučuje o ratu?

Bušova administracija preti ratom u Iranu kao da je odluka o tome na predsedniku. Predsednik smatra da nije ograničen ni Ustavom ni Rezolucijom svetskih sila iz 1973. Bivši državni sekretari Džejms A. Bejker i Voren Kristofer nedavno su upozorili: „Vladavina prava je narušena i uništena kada je glavni statut u ovoj ključnoj političkoj oblasti redovno preispitivan ili ignorisan.“ Oni su predložili novi Konsultativni akt svetskih sila koji od predsednika zahteva savetovanje sa Kongresom, kao i ovlašćenje kongresnog glasanja radi odobravanja ili neodobravanja bilo kakve intervencije u roku od trideset dana. Predsednik može da stavi veto na bilo kakvo negodovanje, a njegov veto može biti poništen.

Bejker je objasnio da je procedura neophodan odgovor na stalni konflikt između izvršne i zakonodavne vlasti. „Ono čemu ovim statutom težimo je kreiranje procesa koji će ohrabriti obe vlasti da sarađuju i konsultuju se na način koji je praktičan i u duhu Ustava“.

Ali avaj, ako se predsednici ne pridržavaju Ustava i zakona donetih u Kongresu, zašto Bejker misli da će se pridržavati novog zakona? Dva člana studijske komisije, kojom predsedavaju Bejker i Kristofer, bivši kongresmen Miki Edvards i Dejvid Skags, demokrata i republikanac, žalili su se da predlog naginje ka izvršnoj vlasti. To je istina, ali ni izdaleka dovoljno za pobornike nadmoći izvršne vlasti: skorašnji predsednici su se uporno opirali i najmanjem dokazivanju ustavne vlasti Kongresa.

U Bušovoj administraciji, na primer, postoji samo jedan bitan ogranak vlasti, izvršna vlast, prema kojoj su ostali ogranci podređeni, zanemarujući Ustav i izričite namere Osnivača, kad god predsednik tvrdi da vrši svoje obaveze kao vrhovni vojni komandant. Tvrdnje predsednika Buša nisu imale sreće u Vrhovnom sudu, koji je nedavno podržao zahtev za habeas corpus onih koji su označeni za protivnike. Međutim, ova odluka nije obnovila nadležnost Kongresa da objavi rat. Umesto što ohrabruju Kongres da se uključi u još jedan uzaludan pohod, odobravajući još jedan deo neefikasnog zakonodavstva, Bejker, Kristofer i drugi članovi bi trebalo da insistiraju na tome da Kongres povrati svoj ustavni autoritet. To znači obaveštavanje budućih predsednika, uključujući i onog koji će biti izabran u novembru, da samo Kongres može da započne konflikt, i da je Kongres voljan da kazni bilo kog predsednika koji pokuša da Ustav preuzme u svoje ruke.

Ustav je jasan. Član 1, Odeljak 8(11) kaže da će „Kongres imati moć... da objavi rat.“ To ne znači nadležnost da primeti činjenicu da je predsednik započeo rat. Odnosi se na nadležnost da započne rat.

Oni koji su sačinili Ustav reagovali su protiv britanskog sistema, po kome je kralj mogao da unilateralno čitavu imperiju povede u rat. Delegati su izričito odbili predlog da se predsedniku dodeli ovlašćenje za započinjanje konflikata. Elbridž Geri je odgovorio da on „nikada nije očekivao da će u republici čuti o inicijativi za ovlašćivanje predsednika da objavi rat.“ Aleksandar Hamilton, možda najsličniji monarhisti od svih koji su prisustvovali ustavnoj konvenciji, umirio je brige delegata oko nadležnosti predsednika, objašnjavajući da je „značajno potčinjenija (od nadležnosti kralja). Imaće samo ulogu izvršnog komandovanja i upravljanja kopnenim i pomorskim snagama... dok se nadležnost britanskog kralja pruža do objavljivanja rata.“

Nasuprot tome, dominantan utisak na konvenciji bio je značaj smanjenja mogućnosti rata – „zaustavljanje umesto omogućavanja rata“, po rečima Džordža Mejsona. Džejms Vilson je rekao da sa novim sistemom „nećemo pohitati u rat.“

Osnovna strategija je bila jednostavna: donošenje zajedničke a ne individualne odluke o polasku u rat. Predsedniku „nije bezbedno poveriti“ moć da započne rat, rekao je Džordž Mejson. Džejms Vilson je rekao da je Ustav „sačinjen kako bi štitio“ od nesmotrenog ratovanja, pošto „nije u moći jednog čoveka, ili jedne grupe ljudi, da nas uvede u takvu opasnost“. Tomas Džeferson, uticajan iako nije bio prisutan na konvenciji, govorio je o uspostavljanju efikasne provere „pasa rata“ transferom moći, da im se ne bi dale odrešene ruke.

Usred žučnih rasprava između republikanaca i federalista tokom vašingtonske adiministracije, Džejms Medison je kritikovao pokušaje da se uveliča predsednik: „Ustav izričito i isključivo ovlašćuje zakonodavstvo da objavi rat: predloženo je da bi izvršna vlast, usled nemogućnosti zakonodavne vlasti, mogla da objavi rat.“ Ovaj korak bi, objasnio je, uništio podelu vlasti kroz „mešanje ove dve nespojive moći, predavanjem njihovog zakonodavnog dela u ruke izvršne vlasti“. Činjenica da Ustav konačnu odluku o ratu i miru prepušta Kongresu ne znači da ne postoje nejasnoće. Ali većina slučajeva ostaje nedvosmislena, jasno nalažući odobrenje Kongresa.

Postoji veliki broj argumenata za ignorisanje Ustava. Možda je omiljeni taj da to „svaki predsednik čini,“ to jest, započinje ratove bez dozvole Kongresa. Činjenica da je nekim predsednicima neustavno ponašanje polazilo za rukom ne opravdava buduće predsednike koji bi to isto pokušali. Neki od najčešće navođenih primera sprovođeni su uz makar naizgled zakonodavnu vlast. Većina su bile ograničene intervencije sa ograničenim sredstvima, a ne iniciranje opšteg rata – bombardovanje, napadanje strane zemlje i sprovođenje promene režima. Još jedna rasprava vodi se o tome da u današnjem svetu predsednici moraju biti sposobni da smesta odgovore na krizu. Ali sastavljači Ustava su predvideli tu potrebu, glasajući da se reč „objaviti“ zameni sa „kreirati“ kako bi omogućili predsedniku da „odbije“ napad, po rečima Rodžera Šermana. Njihova namera nije bila da ograniče Kongres da prizna ono što je očigledno kada je predsednik već započeo konflikt, kao što tvrde mnogi pobornici izvršne vlasti. Ni u jednom skorašnjem konfliktu, od Koreje do Iraka, nije postojao neadekvatan trenutak da Kongres ispuni svoju ustavnu ulogu.

Konačno, oni koji promovišu nadmoć predsednika ukazuju na njegovu ulogu vrhovnog vojnog komandanta. To mu zaista daje nadležnost da vodi bilo koji rat, ali je na Kongresu da odluči da li postoji rat koji treba voditi, baš kao što je zakonodavstvo ovlašćeno da oformi vojsku i uspostavi pravila rata. Moć predsednika je podređena moći Kongresa, što stvara okvir po kome bi on trebalo da se upravlja kao vrhovni vojni komandant.

Nažalost, ni jedna partija nije dosledno podržavala Ustav. Republikanci i demokrate stalno menjaju stavove u zavisnosti od toga koja partija kontroliše izvršnu vlast. Zbog toga veću odgovornost imaju dvopartijske komisije kao što je ova predvođena gospodom Bejkerom i Kristoferom koje treba da insistiraju na povratku ustavnih principa, pre nego da nude još jedan falični kompromis, koji će sigurno biti ignorisan kada to bude najpotrebnije. Ali nisu svi američki predsednici ignorisali osnovni zakon nacije. Predsednik Dvajt Ajzenhauer, jedan od najslavljenijih američkih generala, je izjavio: „Što se tiče rata, postoji samo jedno mesto kojem se obraćam, a to je Kongres Sjedinjenih Država.“ Kasnije je dodao - „Ne pokušavam da naredim trupama da uđu u nešto što se može protumačiti kao rat, dok Kongres to ne naredi“.

Osnivači su bili dalekovidi kada su Kongresu dali moć za započinjanje rata. Predsednici su uporno manipulisali činjenicama, uključujući i vladine službe i javno mnjenje, da bi naciju poveli u rat. Samo oprezno zakonodavstvo, odlučno da odbrani svoju nadležnost za započinjanje rata i sprovede svoju odgovornost za nadgledanje predsednikovog upravljanja ratom, može odbraniti ustavni sistem i javnost. Kongres ne mora da donese novi zakon, već treba da insistira na tome da se predsednik pridržava Ustava. Kao što su američki osnivači razumeli, odluka da se krene u rat je previše značajna da bi zavisila od jednog čoveka, bilo republikanca ili demokrate. Samo Kongres ima nadležnost da oslobodi „pse rata“.

Dag Bendou je bivši specijalni asistent predsednika Ronalda Regana, saradnik u American Conservative Defense Alliance i autor knjige Nova američka globalna imperija (Xulon Press).

(21.07.2008. The National Interest)