Home
Komentari
Kulturna politika
Ekonomska politika
Debate
Prikazi
Hronika
Polemike
Prenosimo
 
 
Impresum
Pretplata
Kontakt
Oglašavanje
Novi broj
Prošli brojevi
Posebna izdanja
NSPM Analize
Linkovi
   
 

DEBATE

Prenosimo Danas / Debata: Srbija i NATO

   

Iskustva NATO, Ujedinjenih nacija i Evropske unije u posthladnoratovskim mirovnim operacijama

Džejms Dobins

Upotreba sile i bez saglasnosti Saveta bezbednosti

Od šest najvećih vojnih operacija Zapada u periodu nakon hladnog rata, dve nisu uspele - Somalija i Haiti, dve se ocenjuju kao uspešne - Bosna i Hercegovina i Kosovo, dok su dve i dalje problematične - Avganistan i Irak. U svim tim operacijama početni ulazak zapadnih snaga na teritoriju uvek je bio najmanje problematičan vid misije. U većini slučajeva države su barem nominalno uputile poziv za dolazak multinacionalnih snaga. Tamo gde se javljao otpor, za ulazak na teritoriju bilo je dovoljno samo zapretiti silom, kao što je bio slučaj na Haitiju, ili vazduhoplovnim snagama, kako je bilo na Kosovu, ili vazduhoplovnim snagama u kombinaciji sa prijateljski nastrojenim domaćim snagama, kao u Bosni i Hercegovini i Avganistanu. Samo su u Iraku 2003. bile neophodne značajne kopnene borbe da bi se obezbedila kontrola nad tom teritorijom.
Iako se mirovne operacije često mogu održavati pomoću relativno malih snaga u okolnostima u kojima su iscrpljene sukobljene strane spremne da prihvate međunarodnu intervenciju, ta aktivnost ipak može da iziskuje i znatno veće snage. Veličina snaga potrebnih za takve misije uglavnom zavisi od veličine populacije koju valja stabilizovati i njenog stepena organizacije. Nažalost, u gotovo svim zemljama u razvoju populacija brzo raste i naglo se odvija urbanizacija, dok se istovremeno većina zapadnih oružanih snaga smanjuje. Usled toga, potrebe za pomoći pri izgradnji demokratskih institucija države počinju značajno da prevazilaze postojeće resurse.
Teret koji nameće pomoć pri izgradnji institucija države takođe je kumulativan. Nove operacije se započinju pre nego što se stare završe. Svaka misija stabilizacije obično traje pet do deset godina, a nove inicijative se pokreću mnogo češće. Zapadne snage još uvek se nadaju da će voditi jedan po jedan rat, ali moraju da planiraju dovoljan broj vojnika za više produženih stabilizacionih operacija istovremeno.

PREDNOSTI I MANE


Pored NATO-a, još dve organizacije - Ujedinjene nacije i Evropska unija nude sebe kao instrumente za učešće Zapada u stabilizacionim operacijama. Od te tri organizacije UN su najprisutnije. One su vodile najveći broj misija za pomoć pri izgradnji institucija država širom sveta i imale su veliki broj uspeha (veći nego što je javnost spremna da prizna), ali i neuspeha. Intervencije Ujedinjenih nacija u Kambodži, istočnoj Slavoniji, Istočnom Timoru, El Salvadoru, Mozambiku, Namibiji i Sijera Leoneu sve su uspešno sprečile ratom pogođene države da ponovo uđu u konflikt i povele ih pravim putem ka demokratskoj vladi, izuzev u Kambodži. Ujedinjene nacije takođe igraju veliku ulogu u svim misijama za izgradnju institucija države koje su vodile druge organizacije. Postoje i mnoge operacije Ujedinjenih nacija bez učešća Evropske unije, NATO-a, ili SAD. Međutim, nijedna misija Evropske unije, NATO-a ili Sjedinjenih Država nije bila bez neke, a najčešće veoma značajne uloge Ujedinjenih nacija.
Svako od njih - Evropska unija, NATO i Sjedinjene Države imaju svoje prednosti i mane kada su u pitanju misije izgradnje institucija države. Ujedinjene nacije imaju najšire iskustvo, najprihvaćeniji legitimitet i najveći formalni autoritet. Akcije UN redovno uživaju odobravanje međunarodne zajednice. Među navedenim organizacijama, samo UN mogu da traže saradnju i od zemalja članica, i od onih koje to nisu. Od navedenih organizacija samo one imaju zakonsku mogućnost da svojim članicama nalože finansiranje operacija, bez obzira na to da li se one slažu sa njima i podržavaju ih.
Ujedinjene nacije imaju najdirektniji postupak donošenja odluka i najjednostavniju organizaciju komande i kontrole. Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija manji je od njegovih pandana u Evropskoj uniji ili NATO-u. Sve odluke donosi kvalifikovana većina, a samo pet njenih članica ima moć da jednostrano blokira odluke. Samo jedna od njih, Sjedinjene Države, to zaista i čini relativno redovno.
Kada Savet bezbednosti utvrdi svrhu operacije i odluči da je pokrene, naknadne odluke se uglavnom prepuštaju generalnom sekretaru i njegovom kabinetu, bar do sledećeg zasedanja Saveta bezbednosti, obično nakon šest meseci. Članovi Saveta bezbednosti imaju malo uticaja na operativno donošenje odluka. Zemlje koje šalju svoje trupe nemaju nikakvo formalno pravo glasa. U operacijama koje vode UN civilna i vojna linija komandovanja spajaju se i integrišu tako da civilna strana ima nedvosmislenu prednost, a vrhovni autoritet ima generalni sekretar Ujedinjenih nacija i sprovodi ga preko svog lokalnog civilnog predstavnika do lokalnog komandanta snaga. Agencije specijalizovane za rad sa Ujedinjenim nacijama imaju čitav dijapazon civilnih i vojnih sposobnosti potrebnih za izgradnju institucija države. Sve misije Ujedinjenih nacija planira, kontroliše i podržava nekoliko stotina vojnih i civilnih članova sedišta Ujedinjenih nacija u Njujorku. Većina snaga UN dolazi iz zemalja drugog i trećeg sveta i time smanjuju potrošnju po čoveku nekoliko puta u odnosu na bilo koju zapadnu vojsku. UN trenutno upošljava više od 58.000 vojnika u sedamnaest različitih zemalja po ceni od gotovo četiri milijarde dolara godišnje. To je manje nego što Sjedinjene Države potroše na jednomesečne operacije u Iraku.

PROBLEMATIČNI VETO


Uprkos ovim prednostima, Ujedinjene nacije imaju i određena ograničenja. Iako je Savet bezbednosti kompaktniji od svog pandana u NATO-u i Evropskoj uniji, regionalno i ideološki znatno je razuđeniji, pa ga je zato lakše blokirati u okolnostima velikih razdora na linijama Istok-Zapad i Sever-Jug. To se pokazalo tačnim na Kosovu.
Problem koji predstavlja veto stalnog člana Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija ponekad se prenaglašava. Od 1989. ovo telo je donelo odluku o pokretanju više od 30 vojnih ekspedicija, iako je Severnoatlantski savet, najviše upravno telo NATO-a, pristao na samo tri, a Savet Evropske unije samo na dva. Početkom 2002. Velika Britanija i SAD su ocenile, bez sumnje sasvim tačno, da imaju veće šanse da obezbede podršku Ujedinjenih nacija za invaziju na Irak nego što bi im to pošlo za rukom u okviru NATO-a ili Evropske unije. Dakle, do današnjeg dana sukob na Kosovu je jedini primer gde je NATO odobrio intervenciju kada Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija to nije mogao da učini.
Generalni sekretar Ujedinjenih nacija i njegovi lokalni predstavnici u kontroli operacija plavih šlemova imaju prilično odrešene ruke čime se ograničava želja pojedinih država da daju svoj doprinos. Prema pravilima NATO-a i Evropske unije, članice čije trupe odlaze na teren zadobijaju mnogo veću svakodnevnu kontrolu nad sopstvenim jedinicama nego što je imaju Ujedinjene nacije. Zbog toga zapadne vlade više vole te institucije u mirotvornim misijama u kojima je nivo rizika veliki. Tendencija zapadnih vlada ka sve većoj kontroli sopstvenih snaga u svakodnevnim operacijama nego što im to omogućava sistem Ujedinjenih nacija takođe se vidi u mnoštvu uslova koje pojedine nacije postavljaju, što je sve češći slučaj u operacijama NATO-a.
Ograničen broja osoblja za operacije održavanja mira u sedištu UN limitira kapacitete te organizacije za planiranje i realizaciju velikih ili veoma složenih misija. To praktično znači da je maksimalni kapacitet Ujedinjenih nacija da pošalje i održava oko 20.000 ljudi, ili jednu ojačanu diviziju. Snage Ujedinjenih nacija uvek zahtevaju dozvolu za ulazak, što znači da imaju pristup samo tamo gde su pozvane.
Nasuprot tome, NATO je u mogućnosti da šalje moćne snage u velikom broju i da ih upotrebi za ulazak na teritoriju sa upotrebom sile, ako je to potrebno. Zato, iako su UN najoptimalnija organizacija za većinu misija održavanja mira, pa čak i za neke manje akcije prinudnog uspostavljanja mira, NATO je bolje opremljen za zahtevne misije po balkanskom modelu. Sa druge strane, Alijansa nema sposobnosti za civilno delovanje važnih za uspeh svake operacije za izgradnju institucija države, tako da mora da se osloni na UN i/ili ad hoc koaliciju voljnih država. Zbog toga izlazna strategija NATO-a uvek zavisi od uspešnosti drugih organizacija.
Za odluke u okviru NATO-a neophodan je konsenzus, i sve članice imaju pravo veta. Severnoatlantski savez podvrgava operacije u sopstvenoj nadležnosti mnogo podrobnijoj analizi nego što je to slučaj sa Savetom bezbednosti Ujedinjenih nacija. Dok Savet bezbednosti obično donosi samo jednu odluku mesečno u vezi sa određenom operacijom i ostavlja generalnom sekretaru relativno odrešene ruke u radu do sledećeg zasedanja, Severnoatlantski savez donosi odluke u više navrata. Zato i vlade čije trupe učestvuju u misijama imaju mnogo veće pravo glasa u samim operacijama. Usled tog nivoa kontrole vlade su još spremnije da šalju svoje trupe u NATO za potrebe operacija visokog rizika nego u Ujedinjene nacije.
Trupe Alijanse mnogo su bolje opremljene od većine onih pri Ujedinjenim nacijama, a samim tim su i znatno skuplje. Komanda NATO-a prvobitno je osmišljena da komanduje zapadnim armijama od milion ljudi u slučaju rata sa Sovjetskim Savezom i Varšavskim paktom. Bogati kadrovski resursi omogućavaju da operacije NATO-a budu profesionalnije planirane i logistički održive, ali takođe zahtevaju više sredstava nego što je to slučaj sa operacijama UN.

SKUPI VOJNICI


EU takođe donosi odluke konsenzusom u oblasti bezbednosti i odbrane. EU ima manje vojnog i vojno-političkog osoblja, delom zato što se može osloniti na NATO, ako želi, u smislu planiranja i drugih neizvršnih funkcija. Evropska unija, poput Ujedinjenih nacija, može da se osloni na širok spektar civilnih dobara koja su od najveće važnosti u svim operacijama izgradnje države. Njeni vojnici, kao i u Alijansi, znatno su skuplji od onih u Ujedinjenim nacijama. Mehanizmi Evropske unije, slično NATO-u, a nasuprot UN-u, nude vladama koje šalju trupe veći uticaj na aktivnost svojih vojnih kontingenata.
Gotovo čitavu deceniju pažnja se posvećuje razrađivanju modaliteta kojima NATO može pomagati Evropskoj uniji da planira i sprovodi vojne akcije. Ipak, u oblasti izgradnje države, EU ima bar isto toliko da ponudi NATO-u koliko Alijansa može da ponudi uniji. Dakle, došlo je vreme da se zapitamo ne samo šta NATO može da učini za Evropsku uniju, već i šta Evropska unija može učiniti za NATO.
Moguće je zamisliti nepredviđene vojne situacije u kojima učestvuje samo EU bez NATO-a. Međutim, suprotna situacija nije moguća. U svakoj vojnoj misiji pod vođstvom NATO-a, sve osnovne civilne funkcije neizostavno će pripasti Evropskoj uniji, njenim članicama, Kanadi i Sjedinjenim Državama i drugim međunarodnim organizacijama, kao što je to već slučaj u Avganistanu, Bosni i Hercegovini i na Kosovu. Teoretski, NATO bi mogao da stvori sopstvene resurse za civilnu implementaciju. Međutim, u praksi, nakon ogromnih napora uloženih u izgradnju kapaciteta Evropske unije u ovoj oblasti, saveznici Evrope verovatno neće ulagati sredstva u sličan poduhvat kako bi NATO imao svoje kapacitete.
Dakle, ukoliko NATO ne bude razvijao sopstvene kapacitete za slanje i obučavanje policije, promovisanje i razvoj civilnog društva, stimulisanje ekonomskog razvoja i učestvovanje u brojnim drugim civilnim zadacima izuzetno važnim za misije, moraće da ostvari pouzdanije ugovore sa Evropskom unijom, Organizacijom za evropsku bezbednost i saradnju, Sjedinjenim Državama i Ujedinjenim nacijama, kako bi obezbedio da druge države i organizacije učestvuju u budućim vojnim operacijama NATO-a sa pomenutim resursima.
Ovakav razvojni put takođe pruža okvir buduće saradnje Evropske unije i Sjedinjenih Država po pitanjima bezbednosti i odbrane, koja ne ide na štetu NATO-u. Šta bi moglo biti bolja početna tačka razgovora između EU i SAD o pitanjima odbrane nego reforma sektora bezbednosti, obučavanje policije, upotreba žandarmerije, izgradnja civilnih društava, podrška pri izborima i ekonomske rekonstrukcije, sa ciljem da saradnja bude od veće pomoći vojnim operacijama Alijanse od zajedničkog interesa i onim koje vode Ujedinjene nacije.
Postoje mnogobrojni razlozi da UN i dalje ostane primarna zapadna organizacija za pomoć pri izgradnji institucija države. One su jeftinije, a iskusnije. Takođe, prihvaćenije su u većini okolnosti, a rizike i opterećenja njihovih operacija deli mnogo više zemalja.
Zapadne vlade mogu osnažiti Ujedinjene nacije na razne načine. Kao prvo, mogu da podrže primenu Brahimijevog izveštaja iz 2001. godine, zatim skorašnje preporuke panela uglednih stručnjaka generalnog sekretara, kao i samog generalnog sekretara. Kao drugo, mogu da preusmere birokratski aparat u sedištu NATO-a i Evropske unije dalje od beskrajne pripreme snaga za hipotetičke operacije, ka pronalaženju praktičnih načina da ove dve organizacije doprinesu postojećim akcijama UN. I kao treće, mogu da dodele zapadne vojne kontingente misijama Ujedinjenih nacija češće nego što to sada čine.
Zapadne trupe sačinjavaju mnogo manji deo snaga Ujedinjenih nacije nego pre 40 ili pre samo 10 godina. Zbog toga zapadne vojske ne stiču neophodna iskustva o izvođenju stabilizacionih operacija, smanjuju izglede na uspeh Ujedinjenih nacija i time povećavaju izglede za skuplje i kontroverzne intervencije zemalja Zapada. SAD prednjače u ovom obliku smanjivanja odgovornosti. Mnoge evropske vlade čine to isto. Od 58.000 mirovnih trupa UN, ili više, širom sveta, samo jedanaest je američkih. Trinaest je nemačkih, sedam belgijskih, i dve holandske.
Predlog generalnog sekretara Ujedinjenih nacija Kofija Anana da se spajanjem raznih institucija UN i Breton Vudsa (Breton Vuds institucije čine Svetska banka i Međunarodni monetarni fond) oformi Komisija za izgradnju mira sa ulogom u izgradnji države, predstavlja put ka ostvarivanju čvršće veze između Njujorka i Brisela. I Evropska unija i NATO mogu značajno da pomognu mirovne misije Ujedinjenih nacija, pa bi obe pomenute organizacije trebalo da se povežu s predloženom komisijom.
Iako znatno ojačane, misije održavanja mira Ujedinjenih nacija ne mogu odgovoriti svim potrebama za vojnim akcijama. Ta organizacija nikada nije upotrebila snage koje bi bile veće od jedne ojačane divizije u bilo kojoj operaciji. Nikada nije nasilno ušla na neku teritoriju, iako je odobrila drugim organizacijama da to učine. Uvek će biti situacija u kojima će se Severnoatlantska alijansa i/ili Savet Evropske unije složiti o neophodnosti vojne akcije, dok će Savet bezbednosti biti protiv toga. I dalje će postojati slučajevi za koje će biti potrebne snage veličine jednog korpusa ili armije. Postojaće okolnosti u kojima će biti neophodan ulaz međunarodnih snaga na neku teritoriju uz upotrebu sile. Takođe će biti prilika u kojima će snage NATO-a ili Evropske unije imati veći kredibilitet kod lokalnih strana i koje će susedne zemlje radije prihvatiti nego što bi to bio slučaj sa trupama pod vođstvom Ujedinjenih nacija.
(Preuzeto iz Evroatlantske revije broj 2, proleće 2006, oprema teksta redakcijska)

 

 

 
 
Copyright by NSPM