Home
Komentari
Kulturna politika
Ekonomska politika
Debate
Prikazi
Hronika
Polemike
Prenosimo
 
 
Impresum
Pretplata
Kontakt
Oglašavanje
Novi broj
Prošli brojevi
Posebna izdanja
NSPM Analize
Linkovi
   
 

DEBATE

Srbija među ustavima

   

 

Branislav Ristivojević

NACRT «OSNOVNOG ZAKONA»: NAJVIŠI OPŠTI PRAVNI AKT JEDNE POKRAJINE ILI USTAV JEDNE DRŽAVE

 

UVOD

         Od demokratskih promena 2000. godine izrada novog ustava ne prestaje da privlači pažnju političke javnosti u Srbiji. Svi činioci na političkoj sceni ističu potrebu za izradom novog ustava kao pitanje od prv orazredne važnosti. Najdublji društveni i politički zaokret Srbije mora dobiti svoj pravni temelj , opredmećen u novom u stavu. Iz različitih razloga, čije bi obrazlaganje prevazi šl o granice ovog teksta, nije bilo moguće doći do rešenja prihvatljivog za najveći deo političkih stranka i drugih nosilaca političke volje. U nemogućnosti da postignu saglasnost oko ovako značajnog pitanja, svi iole važniji čini oci predstavili su sopstvene nacrte ustava. Približavanjem političkih stavova nekoliko stranaka, uobličenim stvaranjem skupštinske većine marta 2004. godine, stvorili su se uslovi da se težnje za izradu nacrta novog ustava lakše usaglase. Kao ishod ovog približavanja političkih stavova Vlada Republike Srbije je krajem 2004. uputila u Narodnu skupštinu svoj nacrt ustava.  

Za razliku od velikih stranaka , stranke regionalnog značaja ili regionalnih težnji bavile su se mestom, ulogom ili položajem predmeta svog zanimanja u rečenim nacrtima. Tako je radna grupa skupštine AP Vojvodine završila «Radnu verziju prednacrta osnovnog zakona AP Vojvodine» marta 2003. godine. Ovaj akt nij e prošao postupak u vojvođansk oj skupštin i jer ona nema nadležnost da ga donese, ali se , svakako , može smatrati izraz om političke volje autonomaškog pokreta u Vojvodini. Tadašnji sastav pokrajinske skupštine imao je predstavnike svih značajnih autonomaških stranaka, ali i pojedinaca , članova drugih stranaka kojima je autonomaška ideja na srcu. Prirodno je da nisu svi autonomaši grupisani u stranke sa autonomaškim predznakom.

Otvoreno je pitanje da li bi ovaj nacrt danas mogao da predstavlja volju pokrajinske skupštine , jer se njen sastav na izborima 2004. značajno promenio, pa se , sledstveno tome , promenila i skupštinska većina. U svakom slučaju , korpus autonomaških stranaka i autonomaša pojedinaca nije tek jednom stao iza ovakvih ideja , zbog čega verujemo da nacrt osnovnog zakona odslikava njihovu političku volju. Sva je razlika u tome što su posle osvajanja vlasti u pokrajini prvi put dobili priliku da svoju volju, do tada izraž avanu različit im deklaracij ama stranačkog karaktera, uobliče u zvaničan akt jednog javnopravnog subjekta – autonomne pokrajine.

Podele unutar autonomaškog bloka

Prednacrt je prepun različitih mogućih rešenja . Ona nedvosmisleno govore o nedovoljno izrađenoj političkoj volji pisaca teksta i razdoru koji postoji unutar rečenog korpusa. Tako, neke od stranaka koje su pružile podršku pisanju nacrta imaju problem sa shvatanjem stvarnosti i orijentacijom u prostoru u kojem žive i deluju, dok druge čvrsto stoje na zemlji i realnije sagledavaju mogućnosti političke opcije koja je stala iza ovog akta. Čini se da je ceo akt bremenit ovom podelom i da su predložena rešenja posledica interakcije dve suprotstavljene volje. Izvorno autonomaške stranke , po pravilu , spadaju u prvu grupu, dok su stranke kod kojih dominiraju druga politička određenja umerenije i racionalnije.

Prilikom izrade nacrta , većina u skupštinskoj komisiji zaduženoj za ovaj posao poticala je iz tvrde autonomaške struje , to jest iz prve grup e . S druge strane bile su stranke iz druge grupe i njihova politička ideja našla je izraz u drugačijim ustavnim rešenjima, uobličenim od strane Radne grupe za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave.    

Pojedina rešenja u nacrtu

Naziv akta «osnovni zakon» i preambula jasno odslikava ju skrivene težnje autonomaške političke opcije.

U preambuli se Vojvodina pominje kao «evropska regija» pre nego što je nazvana «sastavnim delom Republike Srbije». Izgleda da je naznaka da je pokrajina deo Srbije data više radi izbegavanja prigovora da je krajnja svrha pokrajinskog «osnovnog zakona» da federalizuje državu nego sa stvarnom namerom da potvrdi , to jest deklariše ono što je nesporno. Alternativa koju je predložila Radna grupa za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave jasno naglašava da pokrajina jeste «neotuđivi deo» Srbije. Sasvim je jasno da je razlika ogromna. «Sastavni deo», bez ikakve sumnje, nije isto što i «neotuđivi deo». Neotuđivi deo ne može menjati svoje mesto. Sastavni deo se ponaša kao rezervni deo. Može biti u sastavu jedne celine, ali isto tako i druge.

A kt je nazvan «osnovni zakon» sa svrhom da se izbegne termin «ustav» , jer bi u tom slučaju bilo evidentno da je u pitanju konstitutivni akt države. Naravno da ova varka opstaje samo dok se ne sagleda sadržina akta. Iz nje je jasno da je u pitanju ustav jedne države, a ne najviši opšti akt jedne administrativno-teritorijalne jedinice.    

U p reambuli «osnovnog zakona » uvodi se pojam «nacionalnih zajednica » , koji je nov i u isto vreme stran našem pravnom poretku. Uvođenjem ove nepostojeće kategorije većinski narod u pokrajini izjednačava se sa nacionalnim manjinama u sferi kolektivnih, nacionalnih prava.

I deo nacrta

Prvi deo nacrta nosi naziv Opšte odredbe. U njemu se nalazi nekoliko odredaba koje ne bi smele da imaju mesto u najvišem opštem pravnom aktu jedne autonomije. Odredba stava 3 . člana 2. nacrta , koja kaže da se «ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava neposredno primenjuju u AP Vojvodini» , tipična je za ustave subjekata međunarodnog prava. Samo subjekti međunarodnog prava mogu sklapati i ratifikovati međunarodne ugovore i jemčiti drugim međunarodnim subjektima njihovo sprovođenje. Kako jedna teritorijalna autonomija može garantovati , recimo, ispunjenje ugovora o ekstradiciji ili međunarodnoj pravnoj pomoći kada nema nadležnosti u tim oblastima? Iz navedenog razloga teritorijalna autonomija ne može da bude subjekt međunarodnog prava – to može biti samo država. Na kraju krajeva , i drugi subjekti međunarodnog prava, tačnije druge države, ne bi bile voljne da prihvataju garancije date od strane javnopravnog bića koje nije subjekt međunarodnog prava , jer takve garancije ne mogu biti ispunjene. Pisci nacrta nisu ovim tekstom predvideli nadležnosti u oblasti međunarodne pravne pomoći kao nadležnosti pokrajine.

Član 3, koji, pored ostalog, pokrajini daje «sudsku vlast iz svoje nadležnosti» , takođe prelazi granice i okvire koje može istrpeti jedna država na svojoj teritoriji. Administrativno-teritorijalne jedinice ne mogu imati svoje sudove, sudska vlast je odlika država.

Zabrana menjanja teritorije pokrajine bez dvotrećinske većine u oba doma pokrajinske skupštine treba da očuva avnojevske principe u određivanju granica pokrajine, kao da su u pitanju granice između dve države, a ne granice jedne teritorijalne jedinice u sastavu jedne države. Radna grupa za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave predložila je alternativu ovakvom rešenju, prema kojoj se teritorija ne može menjati bez prethodnog mišljenja pokrajine. Ova alter n ativa pri mere na je položaju jedne administrativno-teritorijalne jedinice.

Član 8. o jedinicama lokalne samouprave ističe mogućnost udruživanja «seoskih» i «gradskih» opština. Stav 4. dozvoljava mogućnost udruživanja «gradskih okruga» u regionalne zajednice. Ovako naglašene mogućnosti udruživanja jedinica lokalne samouprave na liniji su zahteva nekih stranaka nacionalnih manjina koje već duže vreme insistiraju na teritorijalnim autonomijama unutar pokrajine. Ovakva odredba dovešće do toga da se, u skorijoj budućnosti, u pokrajini stvaraju regioni po etničkom načelu. Strankama nacionalnih manjina jasno je da Vojvodina nikad više neće biti deo druge susedne države. Međutim , one ne odustaju od stvaranja regiona unutar Vojvodine, koji bi se, u daljoj budućnosti, prekogranično povezivali. Stav 4. člana 8. treba da posluži toj svr si. Alternativa koja je ponuđena mnogo je realnija i ne spominje uopšte mogućnost regionalnog povezivanja jedinica lokalne samouprave.

Član 10. određuje da pokrajina ima svoje «simbole» koji se uređuju zakonom. Ovaj zakon se usvaja kvalifikovanom dvotrećinskom većinom u skupštini pokrajine. Za svaku je pohvalu činjenica da su autonomaši shvatili da je za donošenje grba, zastave ili himne potrebna opšta politička saglasnost unutar nekog javnopravnog subjekta. Pitanje je zašto nisu tako postupili kada su donosili odluku o sadašnjim simbolima. Ona je usvojena prostom većinom i bez javne rasprave.

II deo nacrta

Celokupan II deo nacrta , koji nosi naziv Slobode i prava čoveka i građanina , nepotreban je. Samo države mogu da jamče poštovanje sloboda i prava čoveka i građanina zato što imaju sve neophodne mehanizme da se ostvarivanje sloboda i prava nesmetano uživa , kao i sankciju za slučaj da oni budu uskraćeni. Najvažniji od tih mehanizama je su krivični , građanski i do određene mere upravni postupak. A ko bi se pokrajini dala mogućnost da jamči slobode i prava , ona bi morala ima ti nadležnost da propisuje ova tri postupka , kao i organe koji bi po njima postupali , a to su sudovi. Tada ona ne bi bila pokrajina već država. Zanimljivo je da nacrt ne ide dalje od ovoga. Pisci teksta mogli su za pokrajinu da predvide nadležnost u oblasti propisivanja i uređivanja pomenutih postupaka, ali to nisu učinili. Iz ovoga zakjučujemo da je ova odredba deklarativnog, a ne stvarnog karaktera. Kada bi poglavlje o slobodama i pravima čoveka i građanina u «osnovnom zakonu» pokrajine postojalo, postavlja se pitanje kako bi pokrajina sprovodila te garancije ako nacrtom nije predviđena puna pokrajinska nadležnost u oblasti unutrašnjih poslova? Unutrašnji poslovi svakako su preduslov da neki javnopravni subjekt garantuje ostvarivanje prava i sloboda čoveka i građanina. Koji organ uprave pokrajine bi hapsio prekršioce prava i sloboda građana kada nadležnosti u oblasti unutrašnjih poslova nisu predviđene? Nasuprot tome, a lt e rnativa Radne grupe za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave sasvim je na mestu i razumna je. Ona je predložila da se čitav II deo nacrta izbaci , uz obrazloženje koje glasi : «Evropski ustavni standardi , kao i međunarodne konvencije o ljudskim pravima , zahtevaju garanciju državnog ustava».

III deo nacrta

Deo III nosi naziv Socijalno i ekonomsko uređenje i slično prethodnom delu sadrži niz odredaba kojima je mesto u ustavu države jer uređuju jedinstvo tržišta i privrednog i ekonomskog sistema uopšte. A ko neka država želi da se nazove državom i da je druge države tretiraju na taj način , ona mora imati jedinstveno tržište, i jedinstven monetarni, carinski, fiskalni, devizni i spoljnotrgovinski sistem.

Kako je moguće da pokrajina u članu 37. nacrta garantuje slobodu obavljanja privredne delatnosti, slobodu ugovaranja i slobodu osnivanja preduzeća kada te stvari mogu biti samo u nadležnosti države? Koji ozbiljan strani ulagač će doći i privređivati na teritoriji pokrajine na kojoj mu prvo država garantuje slobodu privređivanja, a zatim mu tu istu slobodu garantuje i pokrajina? On će se s pravom osetiti čudno i postaviti sebi pitanje u kojem privrednom sistemu posluje. Da li je taj sistem jedinstven ili nije? Pošto mu dva javnopravna bića garantuju isto pravo na istoj teritoriji , koje je od njih nadležno, postaviće sebi pitanje strani privrednik. Isti član garantuje privrednicima i slobodu ugovaranja. Kako će stranom privredniku pokrajina garantovati slobodu ugovaranja kada obligacioni zakon postoji na nivou republike i na snazi je od 1978. godine? Jedini način je da pokrajina donese svoj obligacioni zakon. Međutim, nacrt nije predvideo nadležnost pokrajine u uređenju obligacionih odnosa. Isto je stanje sa registracijom privrednih subjekata. Pokrajina garantuje ovo pravo iako ovu nadležnost tekstom nacrta za seb e nije predvidela.  

Nacrt u član u 38. zabranjuje nelojalnu konkurenciju i monopole. Ponovo se postavlja pitanje kako će pokrajina   garantovati sprovođenje ove odredbe kada nije predvidela nadležnosti u oblasti trgovačkog sudstva ili kada nije predvidela osnivanje antimonopolske komisije , na primer?

Član 40. nacrta ide u suprotnom smeru od člana 37. i člana 38. jer kaže : «U okviru svojih prava i dužnosti Autonomna Pokrajin a Vojvodin a obezbeđuje ostvarivanje jedinstvenog tržišta i učestvuje u uređivanju jedinstvenog carinskog, monetarnog, deviznog i spoljnotrgovinskog sistema...». Član 40. polazi od pretpostavke da postoji jedinstveno tržište i jedinstven carinski, monetarni, devizni sistem, te da samo u okviru svojih nadležosti pokrajina može učestvovati u njegovom ostvarivanju, dok članovi 37. i 38. polaze od potpuno suprotne pretpostavke da pokrajina ima svoj samostalan privredni sistem jer, kako smo istakli, tim članovima garantuje slobodu privređivanja ili zabranu monopola. Ovi članovi su u potpunoj logičkoj suprotnosti i polaze od potpuno različitih položaja pokrajine u ustavnom sistemu višeg stepena. Prema članu 40 , pokrajina je deo višeg ustavnog poretka kojem je subordinirana, dok članovi 37. i 38. polaze od pretpostavke da je pokrajina neka vrsta ravnopravnog partnera republici.

U sličnom nelogičnom odnosu stoje i članovi 48. i 49. Član 48. predviđa da sva prirodna bogatstva na teritoriji pokrajine pripadaju «građanima Vojvodine», dok u isto vreme član 49. govori o «prirodnim bogatstvima u državnom vlasništvu». Ako sva bogatstva «pripadaju građanima Vojvodine», kako onda mogu biti u «državnoj svojini»? Građani nisu isto što i država.

Ova odredba uneta je zbog nafte koje u Srbiji ima jedino u Vojvodini. Autonomaši bi želeli da sami raspolažu prihodom od nje. Taklo nešto je moguće, ali politički je krajnje nerealno. Kada bi Srbija bila prekrivena naftnim poljima, možda bi sebi i mogla da dozvoli luksuz da pokrajine raspolažu tim resursom. Međutim , nafta iz Vojvodine je jedina nafta u Srbiji. Pošto je nafta strateška sirovina, nemoguće je očekivati da bilo koja ozbiljna država prepusti jednom svom delu da ima punu nadležnost nad strateškim resursom od najveće važosti za celu državu.

Na kraju krajeva , postavlja se pitanje zato bi građani Vojvodine bili vlasnici prirodnih bogatstava na teritoriji pokrajine? Zašto to nisu građani Srbije? Ako je razlog činjenica da se prirodna bogatstva nalaze na teritoriji pokrajine, onda bi stanovnici opštine Kikinda i Srbobran s pravom mogli zahtevati da samo oni budu vlasnici nafte kao prirodnog bogatstva. Ovo stoga što se 90 procenata nafte koja se proizvodi u Vojvodini nalazi na teritoriji ove dve opštine. Ako autonomaši žele da fragmentiraju vlasništvo nad prirodnim bogatstvima Srbije prema regionalnom položaju tih bogatstava, mogu da upadnu u zamku sopstvenog principa – principa fragmentizacije vlasništva. Stanovnici opština Kikinda i Srbobran mogu , po istom principu , da nastave fragmentaciju i traže vlasništvo nad naftom samo za sebe.

Član 51. nalaže da se privatizacija privrednih subjekata sa sedištem na teritoriji Vojvodine uređuje pokrajinskim zakonom. Ovako nešto nije nemoguće, međutim , u očitom je raskoraku sa stvarnošću. Privatizacija je brz proces koji treba da traje još koju godinu i da bude završen. Donošenje «osnovnog zakona» pokrajine je spor i dug proces jer je u pitanju akt ustavnog karaktera. Nije jasno zašto su pisci nacrta očekivali da će ovaj akt biti donet brzinom koja nije odlika ustavnih promena i da   postupak privatizacije do tada neće biti gotov. Iole realno sagledavanje mogućnosti i brzine ustavnih promena učinilo bi ovakvu odredbu nepotrebnom. Privatizacija će biti uveliko gotova kada najviši opšti pravni akt pokrajine bude usvojen.

U č lan u 55. ispoljava se greška slična onoj koja karakteriše celokupan III deo. Taj član ponovo garantuje slobodu osnivanja preduzeća, ovog puta samo strancima. Pored toga, on strancima garantuje pravo na sticanje svojine, pod uslovima određenim zakonom, pravo na iznošenje dobiti i iznošenje uloženog kapitala. Zabranjuje se umanjenje prava stranaca izmenom zakona i drugih propisa, kao i nacionalizacija imovine stranaca. Ponovo se postavlja pitanje kako pokrajina može jamčiti prava koja nisu u njenoj nadležnosti? Da bi ih mogla jamčiti , mora ih prvo imati. Pokrajina mora imati pravo da odluči da se sprovede nacionalizacija imovine da bi mogla da isključi k ršenje tog prava prema imovini stranaca. Nadalje, m ora imati pravo da strancu dozvoli privređivanje i unošenje kapitala da bi mu mogla garantovati njegovo iznošenje i povraćaj. Činjenica je da nacrt u članu 37. garantuje slobodu privređivanja, ali ne propisuje nadležnost pokrajine da uređuje devizni sistem odnosno unošenje kapitala u zemlju. Naročito je besmisleno garantovanje prava svojine strancima. Koja strana država će prihvatiti da njenim državljanima pravo na sticanje svojine garantuje javnopravno biće koje nije subjekt međunarodnog prava? Naravno da nijedna država neće pristati na tako nešto. Onaj ko nije u stanju da nosi prava i obaveze u međunarodnim odnosima ne može biti partner onima koji to jesu. Ako jedna strana država našem državljan in u garantuje pravo da stiče svojinu na njenoj teritoriji , onda, s pravom, očekuje isto to za svog državljan in a u našoj zemlji. Pošto pokrajina nije subjekt međunarodnog prava , ona nema kapacitet da strancu garantuje pravo na sticanj e svojine , kao ni bilo koje pravo.

Član 57, koji uređuje osnivanje Narodne banke Vojvodine , lišen je smisla na poseban način, iako je ta banka načelno deo jedinstvenog monetarnog sistema. Kako mogu postojati dve emisione banke na teritoriji jedne države i u okviru jednog monetarnog sistema!? Kako je moguće da dve emisione banke «učestvuju u utvrđivanju jedinstvene emisione i monetarno-kreditne politike». Šta će biti ako se dve banke ne dogovore oko jedinstvene emisione politike? Hoće li svaka štampati svoj novac? Naravno da ovako nešto nije moguće. Dve emisione banke značile bi postojanje dva monetarna sistema i na kraju dve valute. Tako nešto nije moguće u jednoj državi. Čak i konfederacije kao što je Švajcarska imaju zajedničku monetarnu politiku, zajedničku monetu i jednu emisionu banku. I Evropska unija ima jednu emisionu banku i jednu monetu. Nema nikakvog dogovaranja više emisionih banaka oko jedinstvene monetarne politike. To ne znači da ne postoje različiti monetarni interesi unutar Evropske unije, ali se usaglašavanje tih interesa obavlja unutar jedne banke u jedinstvenom sistemu odlučivanja, a ne u više emisionih banaka. Ako u Srbiji i postoje različiti monetarni interesi, oni se mogu usaglasiti unutar jedne banke – ukoliko želimo da postoji jedan i jedinstven monetarni sistem. Čini nam se da je ovako rešenje bez smisla jer teško da postoji neki poseban monetarni interes bilo kog subjekta javnog ili privatnog prava u Vojvodini.  

Član 62. kaže da se sistem javnih prihoda i rashoda uređuje zakonom ( pretpostavka je da je u pitanju pokrajinski zakon ) . To znači da Srbija nema jedinstven poreski sistem – čim se republički zakon ne pominje . Nije nemoguće da Srbija donese zakon kojim bi se najveći deo nadležnosti u oblasti fiskalnih prihoda prepustio pokrajini ili pokrajinama, kako predviđa ovaj nacrt, ali i tako nešto bi se moralo propisati republičkim zakonom. U njemu bi se morale propisati vrste fiskaliteta i naći ovlašćenje pokrajine da uvede neke od predviđenih fiskalnih oblika , kao i ovlašćenje da ih ubire i raspodeljuje. Tak av odnos nacrt nije ni predvideo. On je napisan kao da pokrajina prebiva u bezvazdušnom prostoru i da se odnos i unutar pokrajine uređuj u « od nule » . Jedina veza države i pokrajine je ste porez na promet, na koji republika ima pravo, ali ga pokrajina ubire. Čini se kao da je porez na promet neka vrsta akta milosrđa pokrajine prema republici. Prema slovu člana 66, pokrajina je odlučila da prepusti porez na promet republici. U ovom članu došlo je do zamene uloga republike i pokrajine. Pokrajina se ponaša kao da je viša vlast od republik e . Ona odlučuje koji fiskalitet je republički, a koji pokrajinski. Ovako nešto je nemoguće jer narušava prirodu odnosa između države i jednog njenog dela.

Osim što je nemoguće , ovak v o rešenje je i neracionalno. Ono javnopravno biće koje ubire najviše prihoda mora imati i najviše tereta, inače će se desiti ogroman raskorak između ovlašćenja-nadležnosti i mogućnosti za njihovo delotvorno sprovođenje-finansiranje. Ako znamo da u modernim državama najveći deo budžeta odlazi na poslove odbrane, a zatim na unutrašnje poslove, postavlja se pitanje kako će republika, u čijoj nadležnosti se pomenute državne funkcije nalaze jer ih pokrajina ovim nacrtom nije preuzela, finansirati te poslove? S druge strane , moglo bi se postaviti pitanje šta bi pokrajina radila sa ogromnim viškovima sredstava koji bi joj ostajali na računu budžeta svake godine? Razume se da ovakva struktura vertikalne fiskalne raspodele u jednoj države nije moguća. Takva država bi se raspala tokom prve budžetske godine. Moguće je pokrajini predvideti nadležnosti u oblasti odbrane i u unutrašnjim poslovima, ali tada ona ne bi bila pokrajina, već država. Biće da su ovoga bili svesni i pisci nacrta, pa za pokrajinu pomenute nadležnosti nisu predvideli.

S druge strane, a lternativa Radne grupe za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave sasvim je razumna. Ona predviđa da se briše čitav deo o socijalno-ekonomskom uređenju (članovi 35-55). «Ova materija se uređuje Ustavom Republike Srbije» , kaže Radna grupa. «Prihvatljivo je da komisija sačini spisak principa na koj ima ova oblast treba da počiva, te da oni budu uvršćeni u novi ustav Srbije» , završava svoje mišljenje Radna grupa. Izgleda da je Radnu grupu nadahnula ista svest i ideje koja su opredelile naše mišljenje.

IV deo nacrta

Deo IV koji nosi naziv Prava i dužnosti autonomne pokrajine prepun je različitih rešenja , tako da se veoma teško može govoriti o jedinstvenom stavu pisaca nacrta. Skoro svaki predloženi član ima jedan, dva ili više različitih oblika u kojima bi se mogao pojaviti. Ovakvo stanje IV dela nacrta govori da ni sami pisci nemaju jasan stav šta bi trebalo da budu prava i dužnosti pokrajine.

Ovo je , svakako , bio najteži d e o za pisce nacrta. Ukoliko ne predvide neke nadležnosti u ovom delu nacrta, davanje garancija za ostvarivanje prava u nekom drugom delu nacrta bilo bi besmisleno, što smo već pokazali na nekoliko primera.

V deo nacrta

Deo V posvećen je organima pokrajine. Skupština je dvodoma. Donji dom se zove Veće građana, a gornji Veće nacionalnih zajednica. Alternativa Radne grupe za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave je jednodoma skupština. Razlika je sasvim jasna. Prvi predlog daje značaj i svrhu pojmu «nacionalnih zajednica» koji uvodi preambula nacrta. Krajnji ishod je stanje u kojem bi 10 poslanika iz reda nacionalnih manjina moglo da blokira promenu ustava Srbije.

Na primer, stav 1. člana 80. određuje pravo skupštine pokrajine da daje saglasnost na promene Ustava Republike Srbije. Pošto oba veća skupštine moraju da se slože oko pitanja koja su u zajedničkom delokrugu, kao što je davanja saglasnosti na promene Ustava Republike Srbije, jasno je da «veće nacionalnih zajednica» može da uskrati saglasnost i time blokira donošenje odluke. Prema članu 96. nacrta , skupština odlučuje kada sednici prisu stvuje više od polovine poslanika i odluke se donose prostom većinom. Pošto nacrt predviđa 36 poslanika u « veću nacionalnih zajednica » , u najboljem slučaju njih 19 moglo bi da blokira promene republičkog ustava, a u najgorem, kada «veće nacionalnih zajednica» radi na ivici kvoruma, njih 10. Sastav veća je takav da predstavnici nacionalnih manjina imaju prevagu na d poslani cima većinskog naroda u srazmeri 10:26. Iz svega rečenog proizlazi da poslanici koji predstavljaju nacionalne manjine u skupštini pokrajine mogu sprečiti promenu Ustava Republike Srbije. Ovako nešto zaista je presedan u uporednom ustavnom pravu. Alternativa Radne grupa o jednodomoj skupštini je, još jednom, razumnija od samog nacrta i pokazuje više sluha za političku realnost.

Nacrt poznaje i ustanovu «predsednika» autonomne pokrajine. Koja je svrha ovog predsednika u jednoj teritorijalnoj autonomiji, zaista nije jasno. Član 105. nacrta kaže da , pored ostalog, predsednik «predstavlja» Vojvodinu. Pitanje je gde se može predstavljati jedna autonomna pokrajina koja nema nadležnosti u međunarodnim odnosima , niti je subjekt međunarodnog prava. Jedino mesto gde predsednik može predstavljati pokrajinu je ste Republika Srbija. Da li je zaista potrebno Autonomnoj Pokrajini Vojvodini da je Republici Srbiji uošte neko predstavlja? Da li je i jednoj teritorijalnoj samoupravi potebno da je neko predstavlja u odnosima sa matičnom državom ? Ovakvog primera u uporednom ustavnom pravu, zaista , nema.

VI deo nacrta

Deo VI nacrta nosi naziv Vladavina zakona i zakonitost. I ovaj deo obiluje nelogičnostima i kontradiktornim rešenjima. Član 119. naglašava da «osnovni zakon» mora biti u saglasnosti sa republičkim ustavom, iako dobar deo rešenja koja sadrži nacrt jednostavno ne može da bude u skladu sa ustavom nekog javnopravnog bića koje pretenduje na naziv države i čiji bi deo pokrajina trebalo da bude. Član 122. propisuje načelo zakonitosti u određivanju krivičnih dela i kazni, iako nacrt ne predviđa nadležnost pokrajine u materiji krivičnog prava. Član 124. predviđa pravo na jednaku zaštitu svojih prava pred sudom, a sudsku vlast određuju članovi 129-139. Međutim , pokrajine nemaju sudove niti tužilštva, sudska vlast je odlika država. Alternativa Radne grupe priznaje ovu činjenicu:

«Brisati odredbe o sudskoj vlasti i javnom tužilaštvu, jer pokrajina ne treba da ima samostalnu sudsku funkciju.»

Radna grupa predviđa samo pravo pokrajinske skupštine da predlaže sudije opštinskih sudova na teritoriji pokrajine , i ništa više u ovoj oblasti. Na sličan način, u nacrt u, pokrajina jamči pravo na pravne lekove iako, prema slovu tog istog nacrta, nema nadležnost da propisuje krivični, građanski ili upravni postupak. Kako pokrajina može jamčiti pravo u oblasti u kojoj nema nadležnosti jer ga za seb e nije predvidela u nacrtu? Takve garancije su mrtvo slovo na papiru. Izgleda da su pisci nacrta napravili previd u želji da nacrt što više liči na ustav neke države. Zato su prepisivali odredbe koje ustavi država tipski sadrže o načelu zakonitosti ili jamčenju prava na pravne lekove u postupcima.

Član 143. o pokrajinskom ombudsmanu pokazuje elementarno nepoznavanje uloge ombudsmana u savremenim pravnim sistemima. On je u nacrtu dat kao neka vrsta zamene za organ pokrajinske uprave čija je nadležnost praćenje ostvarivanja ljudskih prava i sloboda. Ovo je , naravno , potpuno pogrešno. Ombudsman je najfiniji mehanizam u sistemu kontrole rada državne uprave. A ko su organi državne uprave građan in u povre dili neko od zajamčenih prava, poslednje sredstvo koje on može upotrebiti, posle svih pravnih lekova u upravnom postupku i upravnom sporu, jeste intervencija kod ombudsmana. Nije nemoguće ministarstvo za ljudska prava nazvati ombudsmanom, ali tako nešto je potpuno pogrešno i nepotrebno.

VII deo nacrta

Deo VII pod nazivom Teritorijalna organizacija i lok a lna samouprava u potpunosti je u suprotnosti sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, što potvrđuje i mišljenje Radne grupe , koja je iz ovog razloga kao alternativu predložila brisanje celog dela. Ne bi smo se složili da je celokupan VII deo nacrta u suprotnosti sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, ali je sigurno da su to oni njegovi članovi koji jedinici lokalne samouprave stavljaju u nadležnost «lokalni javni red i mir» i «uređivanje i razrez sopstvenih poreza...».

Naročito je zanimljiva jezička formulacija tačke 9 stava 1. člana 147. Stav 1. počinje rečima «Prava i dužnosti lokalne samouprave su» , pa se zatim nabraja ju prava u 14 tačaka. U tački 9 određeno je da je pravo lokalne samouprave «lokalni javni red i mir». Jezičkim tumačenjem jasno se dolazi do zaključka da odredbi nedostaje čitav glagolski oblik. Šta može da radi jedinica lokalne samouprave sa «javnim redom i mirom» , nije uopšte jasno. Da li može da ga «uređuje» , ili da «vodi računa» o njemu, da li da ga «nadzire» , ili da ga «čuva» – potpuno je nejasno. Pisci nacrta napravili su neshvatljiv propust i jednoj izuzetno važnoj nadleženosti zaboravili da daju konačan oblik. Ovakvi propusti obično se ispravljaju prilikom stručno-tehničke redakcije teksta, tako da nam se čini da takva redakcija ovog nacrta nije urađena.      

         Kakva god da je svrha ove nadležnosti , ona , svakako , ne pripada lokaln im samouprav ama . U suštini, ona bi se svela na uvođenje policije na nivou opština. U društvu opterećenom političkim podelama bilo bi opasno podeliti monopol na upotrebu sile na više subjekata. Naročito bi to bilo opasno u Vojvodini , gde pokrajinsku vlast vrše nezreli ljudi , koji bi lako mogli do ć i u iskušenje da u političkim obračunima upotrebe onaj deo fizičke prinude nad kojim bi imali nadležnost.       

Formalni i materijalni nedostaci nacrta

         Na formalnom planu «Radna verzija prednacrta osnovnog zakona AP Vojvodine» je ste akt koji obiluje kontradiktornostima, nejasnoćama, nelogičnim i međusobno suprotstavljenim odredbama. Reklo bi se da je rađen na brzinu i sa nedovoljno pažnje. Izgleda da su pisci «prednacrta» bili opterećeni tekstovima različitih državnih ustava, jer je akt prepun odredaba kakv e se ne očekuju u najvišem opštem pravnom aktu jedne administrativno-teritorijalne jedinice. U istim celinama akta nalaze se odredbe koje polaze od različitih ideja i početnih postavki, što smo pokazali u analizi predloženih rešenja. Dobar deo odred aba pruža garancije i jamstva za uživanje određenih prava građanima Vojvodine, pa i strancima, iako pisci teksta ovog akta ta prava nisu uvrstili u nadležnosti pokrajine. Ne moguće je da pokrajina jamči uživanje nekih prava kada ih sama sebi nije dodelila u nadležnost . Potpuno je drugo pitanje da li bi politički bilo izvodljivo da pokrajina dobije ovakav «osnovni zakon» da su nadležnosti nad pomenutim pravima u njemu bile predviđene, ali je u svakom slučaju bilo neophodno iz raditi tekst bez formalnih nedostataka. Politička nemogućnost donošenja takvog akta činila bi ga samo materijalno nedostatnim. Ovako napisan, «osnovni zakon» je ne samo materijalno, već i formalno manjkav.

         Na materijalnom planu lak o je vidljiv nedostatak precizno određene političke volje. S jedne strane je umerena politička volja, koja razume stvarnost i razborita je. Svesna okruženja u kojem će biti donet ovaj akt, a naročito pune političke snage (ili slabosti) autonomaškog pokreta, ona je u svojim zahtevima daleko skromnija i realnija. Ov a politička volja ogleda se u brojnim alternativama za predložena rešenja koje su potekle iz tela potpisanog kao Radna grupa za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave. S druge strane nalazi se klasična , tvrda autonomaška politička linija, koja precenjuje sopstvenu političku snagu i moć koja stoji iza teksta prednacrta. Rečena politička volja je imala većinu u komisiji koja je pisala nacrt, što se jasno vidi iz predloženog teksta. On je prepun rešenja koja ovaj akt podižu na ravan ustava. Iz njega se lako vidi njihova težnja da AP Vojvodinu pripreme za ulogu države. Stoga joj ovim tekstom žele dati pravnu podlogu za taj položaj. U ovakvom postupanju nema ničeg nelegitimnog, ali je pitanje koliko je politički razumno predlagati rešenja za koja ne postoji saglasnost ni u okviru sopstvenog, autonomaškog političkog tela.

Suštinske razlike unutar političke volje koja je oblikovala nacrt

         Prethodno opisane materijalne manjkavosti mogle bi se svesti na stepen odnosno intenzitet zahteva koje autonomaši nacrtom postavljaju pred političku javnost. Na suštinskom planu oni misle isto, samo ne mogu da se dogovore šta je realno.

Potpun o različito mišljenje, na suštinskom planu, imaju stranke nacionalnih manjina. Njihove p olitičke težnje ogledaju se u nekoliko rešenja ovog akta, kao što su uvođenje nove ustavne kategorije «nacionalne zajednice» i naglašavanje mogućnosti regionalnog povezivanja jedinica lokalne samouprave i prekograničnog povezivanja tih reginalnih zajednica. Ova rešenja stoje u potpunom raskoraku sa autonamaškim idejama. Autonomaši žele da pokrajinu politički zaokruže i učine je samodovoljnom na pravnom i svakom drugom planu, dok manjinske partije to žele samo u delovima Vojvodine u kojima imaju relativnu ili apsolutnu većinu stanovništva. Stvaranje regiona ili samouprava na etničkom principu unutar Vojvodine razbija autonomašku koncepciju «višenacionalne, višekulturne, demokratske i ekološki održive evropske regije». Ako unutar Vojvodine budu postojale teritorije zaokružene po etničkom principu , onda ona n e će biti «višenacionalna ili višekulturna» u smislu jednog srednjoevropskog ili austrougarskog melting pot a, već će predstavljati prost zbir nacionalno i etnički zaokruženih samouprava «nacionalnih zajednica».

Ovaj problem nastaje iz jedne proste činjenice koju autonaši često zaboravljaju ili previđaju. Stranke nacionalnih manjina nisu autonomaške , već nacionalističke stranke , i to, uglavnom, radikalne političke orijentacije. One se ne zalažu za multinacionalizam ili multikulturalizam, i u njihovom radu preovladava i rukovodi ih nacionalni politički princip, o čemu svedoči član 26. nacrta , koji u pokrajinu uvodi «nacionalni ključ» pri zapošljavanju u javnom sektoru ,   poznat iz komunističkih vremena .  

Kada se ova činjenica ima u vidu , sasvim je jasno zašto je nemoguće identifikovati jednu i jedinstvenu političku volju koja je rukovodila pisanje m ovog akta. Unutar vladajuće koalicije na pokrajinskom nivou saglasnosti nikad nije bilo , niti će je biti dok god stranke nacionalnih manjina ne usvoje građanske političke principe kao vodilje. Ovako nešto blisko je nemogućem, jer u takvoj situaciji ne bi ni bilo pot r ebe za strankama nacionalnih manjina. Kad te stranke počnu da stavljaju građanske političke principe iznad nacionalnih , prestaće da postoje, jer će nestati razlog za njihovo postojanje. Kada bi one to uradile , ne bi bilo razlike između njih i autonomaša, koji su načelno leve političke orijentacije i nacionalno određenje u politici nije im važno.

Ako se pomnij e analizira politički rad autonomaškog pokreta , videće se veliki raskorak između stvarnog i deklarativnog. Iako su , deklarativno , građanska politička opcija, autonomaši su suštinski pokušavali da kao stožernu ideju svog okupljanja stvore neko hipotetično «vojvođansko» političko biće. Tom nepostojećem biću nastoj ali su da , pored nespornog geografskog određenja , udahnu kulturni i nacionalni duh, kako bi ga suprotstavili srpskom nacionalnom duhu. Postupak pretvaranja regionalnih i verskih identiteta u nacionalne identitete, i na kraju u države, nije nov i originalan na našim prostorima. On je započeo u komunistička vremena u SFRJ i danas s e samo nastavlj a . Uspeo je u Makedoniji, delimično u Crnoj Gori i BiH. Određeno vreme se u vojvođanskoj javnosti spekulisalo čak i o osnivanj u neke «vojvođanske pravoslavne crkve», verovatno po ugledu na samoproklamovanu pravoslavnu crkvu u Crnoj Gori. Pošto ovaj postupak u Vojvodini nije uspeo u tom smeru (nacija pa država) , autonomaši pokušavaju da ga ostvare suprotn i m redosledom (država pa nacija).

Ovaj postupak ostavlja svoj sluzavi trag u tekstu prednacrt a , kao puž golać u svežem kupusu. Veliki broj isključivih nadležnosti države stavlja se u nadležnost pokrajini, što smo sve obeležili analizirajući tekst nacrta.

Zaključak

«Radna verzija prednacrta osnovnog zakona AP Vojvodine» jeste akt bremenit brojnim nedostacima, koji ga čine nedostatnim za donošenje, ali , rekli bismo, i za ozbiljnu raspravu u svrhu njegove dorade.

Autonomaška politička volja suviše je neodređena, difuzna i amorfna da bi mogla da iznedri jasan, politički pregledan i logički dosledan akt. Ta neodređenost naročito dolazi do izražaja kada se u porede stepen prihvatanja političke stvarnosti i nivo svesti o sopstvenoj političkoj moći kod autonamaša različitih pretenzija i aspiracija. Kod pristalica tvrde autonomaške linije oni su mali, kod autonamaša pojedinaca, članova stranaka van tvrdog jezgra korpusa, oni su veći. Kad bi autonomaši i bili sposobni za rečeni poduhvat, pitanje je koliko je realno da se takav akt usvoji, budući da u svojoj ukupnosti autonomaški politički pokret nije odlučujući faktor na političkoj sceni Srbije. Sličan zaključak važi i za politički scenu Vojvodine, gde se volja vladajuće koalicije značajno razlikuje od autonomaške političke volje.

Vladajuća koalicija u Vojvodini opterećena je međusobno suprotstavljenim političkim idejama zato što su najstabilniji oslonci autonomaške vlasti u pokrajini, manjinske stranke, zasnovane na političkim načelima potpuno suprotnim od autonomaš kih načela. Drugim rečima, autonomaška politička volja nije se poklapa la sa političkom voljom vladajuće pokrajinske koalicije u vreme kada je akt napisan, a skoro je sigurno da se neće poklapati ni sa voljom bilo koje buduće pokrajinske vlasti .

Ovom ocenom završili bismo analizu «Radne verzije prednacrta osnovnog zakona AP Vojvodine» , usuđujući se da predvidimo da tekst u ovom obliku nema naročitu budućnost. Mišljenja smo da će akt pretrpeti značajnu reviziju prilikom najavljenog skorog obnavljanja rada na njemu. Ključnu ulogu u promeni teksta imaće brojne alternative koje je predložila Radna grupa za izvršnu vlast i pokrajinske organe uprave , jer korespondiraju sa političko m stvarno šću .

 

  

 
     
     
 
Copyright by NSPM